关于《行政处罚法》第二十九条“一事不再罚”在城市管理行政执法实践中的理解和运用
【摘要】2021年1月22日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议对《中华人民共和国行政处罚法》的修订审议通过，并予以公布，自2021年7月15日起正式施行。《行政处罚法》的修订亮点之一就是对“一事不再罚”原则进行了完善。“一事不再罚”作为行政法治的基本原则之一，对于依法行政、公平执法具有重要意义，但实践中对其理解和适用并无统一标准，实践运用方式不一而足。本次笔者就结合在城市管理行政执法实践中遇到的问题，对“一事不再罚”的理解和运用进行简析。
【关键词】《行政处罚法》第二十九条；一事不再罚；就高罚款；法条竞合；想象竞合
一、什么是“一事不再罚”？
（一）法律依据
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”
（二）关于“一事”的界定
“一事”即“同一个违法行为”是指同一个违法主体实施的一个或一次违法行为。对于“一事”的界定，法律法规并无明确的规定，执法实践中也无统一标准。结合实践经验，笔者总结了以下几个界定要点：
**，违法实施主体是否相同？如在建设工程违法分包的案件中，将工程设计工作分包给不具备相应等级资质的设计公司的，针对发包人的违法发包行为查处后，还应另案查处设计公司的超资质承揽业务的行为。
第二，是否在相同地点或地区实施？如流动性食品摊贩于同一日上午在A区实施违法在户外公共场所销售食品、经营餐饮摊点的行为的，A区城管执法部门上午给予其行政处罚后，其下午流动到B区实施相同行为的，B区城管执法部门有权针对其下午的违法行为进行查处和处罚。
第三，违法行为的实施是否存在持续性？如车辆运输建筑垃圾时垃圾沿途泄漏、遗撒的案件中，同一车辆从施工现场装载建筑垃圾出发后，需要从A区运输至B区的，在其运输的一个小时过程中，建筑垃圾自A区到B区均有泄漏、遗撒，但基于其违法行为是持续发展的，在A区和B区的违法行为具有持续性，应按照一个违法行为进行查处，A区和B区的城管执法部门均有执法权，由先立案的执法部门进行查处即可。
第四，违法行为之间是否存在吸收或合并关系？如建筑工程施工单位，在施工过程中，被执法部门发现其使用的水泥抗压等级低于图纸要求，同时还发现了其使用的钢筋、管线等存在偷工减料的情形的，则相关行为均作为“同一个违法行为”按照《建设工程质量管理条例》第六十四条在一个案件中作出一次罚款处罚即可。
（三）关于“不再罚”的界定
《行政处罚法》中的“不再罚”实际是“不再罚款”。如果某一违法行为，在城管部门仅有罚款的权限的，而其他管理部门有权依据其他法律法规进行吊销营业执照、没收违法所得等行政处罚的，则不属于“一事二罚”，不违反《行政处罚法》第二十九条。
二“就高罚款”如何适用？
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，同一违法行为不得给予两次罚款，若同一违法行为违反多个法律规范的就高予以罚款，但对于“就高”如何实际操作执法人员的理解存在不一致，基于已经认定属于“同一个违法行为”的情况下，针对“同一个违法行为触犯数个具有包容关系的法律规范”“同一个违法行为同时触犯数个不同领域的法律规范”“违法行为的实施手段违反另一个法律规范”这三种情形（即法条竞合、想象竞合、牵连犯），笔者认为应根据案件实际情况，逐一分析。
（一）法条竞合
针对法条竞合（即“同一个违法行为触犯数个具有包容关系的法律规范”）的情形，需要从《立法法》的角度，进行分析，将适用将上位法优先下位法、特别法优于一般法、从旧兼从轻的原则的情形进行排除，如出现此三类情形的，则不能直接“就高”，而应按照《立法法》确认的法律适用原则处理。例如，建设工程施工现场出现扬尘污染的，同时可适用《中华人民共和国大气污染防治法》和《成都市建设施工现场管理条例》的，因前者属于法律，而后者属于地方性法规，前者效力高于后者，若二者存在罚款幅度不一致的，无论是依据《中华人民共和国大气污染防治法》的罚款金额高，还是依据《成都市建设施工现场管理条例》的罚款金额高，均应适用《中华人民共和国大气污染防治法》的规定。
（二）想象竞合
针对想象竞合（即“同一个违法行为同时触犯数个不同领域的法律规范”）的情形，对同时违反的多个规定进行对比分析，选择适用罚款金额**的，作为处罚依据。全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华在解读新行政处罚法时，提出三种标准确定方式：**，对于固定数额的罚款，直接适用罚款数额高的规定给予罚款处罚；第二，对于有幅度的罚款，“就高”先比较罚款上限，适用罚款上限高的规定；没有罚款上限或者罚款上限一致的，适用罚款下限高的规定；第三，对于从形式上难以比较高低的，如一部法律规定罚款以违法所得为计算标准，另一部法律罚款以合同标的额为计算标准，则需要根据案情等实际情况来作出判断。笔者认为，黄海华提出的上述标准确定方式，符合《行政处罚法》的立法精神，对执法实践具有积极异议。实践中，类似的案例如成都市范围内的违法占用城市道路案件，同时违反了《成都市市政工程设施管理条例》第二十条和《成都市市容和环境卫生管理条例》第二十三条的规定，按照《成都市市政工程设施管理条例》第五十七条应处以一万元以上二万元以下罚款，而按照《成都市市容和环境卫生管理条例》则是对个人处二百元罚款，对单位处一千元以上二千元以下罚款。对比可见，《成都市市政工程设施管理条例》的罚款金额明显高于《成都市市容和环境卫生管理条例》，此类案件中应适用《成都市市政工程设施管理条例》作出处罚。
（三）牵连犯
针对犯（即“违法行为的实施手段违反另一个法律规范”）的情形，此类情形较为复杂，实践中比较常见的是行政违法行为同时构成刑事犯罪的要件。在“行刑交叉”的案件中，《行政处罚法》已明确了案件移交制度和罚金折抵制度，即同时违反行政管理法律法规和构成刑事犯罪的，也只缴纳一次罚款，行政机关发现涉嫌刑事犯罪的，应移交司法机关处理，经司法机关认定构成刑事犯罪的，行政执法机关已经作出的罚款折抵人民法院作出的罚金，若行政执法机关还未作出行政罚款的，则不再作出行政罚款，直接由人民法院作出罚金的处罚。
三、案例分析
（一）违法建设查处后，对新增（扩大）违法建设的查处的案件
案件基本情况：
2021年底，A区甲某因其房屋居住面积狭窄，又无力另购房屋，在未取得规划许可证的情况下，在其房屋的顶楼修建了一个30平方米的房屋用于其家人居住。A区城管执法局发现后，依法开展了案件查处工作，责令甲某限期拆除该30平米的违法建设，并对甲某处以罚款。但甲某收到决定书后，不仅未按要求自行拆除，还在违法建设旁进行加建，形成了一处20平米的储物间。其后，A区城管执法局对其加建的20平米储物间立案查处，责令甲某限期拆除该20平米的违法建设，并对甲某处以罚款。甲某不服，以A区城管执法局违反“一事不再罚”为由诉至法院，要求撤销A区城管执法局的责令限期拆除和罚款的行政决定。
法律分析：
本案中，针对甲某提出的违反“一事不再罚”的问题，需要首先判断，是否为同一个违法行为，判断时，可以参考刑法中对于“继续犯”和“连续犯”的认定和区分方式。甲某的违法行为分为两段，分别为先修建的30平米住房和后修建的20平米储物间，住房和储物间虽均由同一违法当事人实施建设且最终形成了附合，但甲某的两次违法建设行为，不具有连续性，应视为其分别两次实施了同类的违法行为，而并非同一违法行为。因此，A区城管执法局的查处和处罚不违反“一事不再罚”原则，违法当事人不能将“同一个违法行为”和“同类违法行为”相混淆，以“一事不再罚”为由，借以对其后续的新实施的违法行为提供庇护，逃避行政查处和处罚。
另外，这个案件中需要思考的是，A区城管执法局对30平米的住房的查处案件尚未结案的情况下，是否能将20平米的储物间合并为一案进行查处呢？针对该问题，目前法律法规并无明确规定，但笔者认为，案涉的两个违法建设行为，由同一违法当事人实施，发生在同一地点，受同一执法部门管辖，从节约行政执法资源、提高行政执法效能的角度出发，合并查处的，更利于执法实践。需要注意的是，合并查处的，执法机关应重新对违法现场进行查勘，补充关于增加违法建设的证据材料，并在自由裁量中结合新增的违法违法建设情节，撤销原行政决定后，重新合并作出限期拆除和罚款决定。
（二）安全生产事故中，对违反建设工程施工管理规定违法行为的处罚案件
案件基本情况：
2021年底,C市B区发生一起施工棚坍塌事故，造成4人死亡，十余人受伤。经事故调查认定，发生事故的建设工程的建设单位为甲公司，甲公司在对案涉工程进行发包时，未依法在招标时设置相应的资质要求，将案涉工程发包给了不具有相应资质的乙公司，乙公司又将案涉工程分包给了同样不具备资质的丙公司。事故发生的直接原因为施工所用的杆件设计承载力不足，间接原因为违法发包、转包，无资质和超资质承揽工程。甲乙丙三公司均被认定为事故的责任单位。事故发生后，C市安全应急管理部门按照《中华人民共和国安全生产法》**百一十四条对甲乙丙三公司作出了罚款的行政处罚决定。其后，C市城管执法局对甲公司违法发包、乙公司无资质承揽工程和违法分包以及丙公司无资质承揽工程等违法行为，依据《建设工程质量管理条例》第六十条、六十二条，对三公司作出没收违法所得、降低资质、罚款的行政处罚。
法律分析：
行政处罚应遵从“合理性”原则，在类似的安全事故案件中，责任单位在承担安全事故责任罚款后，还是应对其前端的违法行为进行罚款，实践中做法不一，理论上也存在较大争议。在本次案件中，笔者倾向性的认为，C市安全应急管理部门和城管执法部门的罚款处罚，不违反《行政处罚法》第二十九条，具体理由如下：
首先，《行政处罚法》所明确的“一事不再罚”所禁止的“两次罚款”，C市城管执法局作出的没收违法所得、降低资质、罚款的行政处罚中，没收违法所得和降低资质不属 于“一事不再罚”的讨论范围。
其次，针对C市城管执法局作出的罚款的处罚决定，应对“行为罚”和“事故罚”进行区分。违法发包、违法分包、无资质承担工程的违法行为，属于建设工程管理领域，其损害的是安全生产管理秩序。C市城管执法局的罚款处罚依据的是《建设工程质量管理条例》第六十条和六十二条，分别针对的是甲公司违法发包、乙公司无资质承揽工程和违法分包以及丙公司无资质承揽工程的违法行为应承担的法律责任，属于对违法事实进行处罚的“行为罚”。根据《安全生产法》**百一十四条：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款:……”。可见，安全事故的违法行为，属于安全生产管理领域，其损害的安全生产管理秩序。C市安全应急部门作出的罚款的行政处罚，针对的是生产经营单位在生产经营活动中发生的人身伤亡或经济损失应承担的法律责任，属于对违法行为造成的安全事故所设置的“事故罚”。
此外，三公司的违法发包、违法分包、无资质承揽工程的行为，无论是否最终造成安全事故，都应由城管执法部门进行查处和处罚，不以造成安全生产事故为处罚前提条件。更何况本案中，“违法发包、违法分包、无资质承揽工程”属于安全事故发生的间接原因。
综上所述，“违法发包、违法分包、无资质承揽工程”与“造成安全责任事故”相比，二者侵犯不同的法益，造成的损害客体不同，由不同的执法机关管理，适用的法律依据不同，属于应分别查处的不同违法行为，两执法部门有权在其职责范围内分别作出罚款的行政处罚决定。
另外，需要说明的是，笔者作出以上倾向性意见的基础是C市安全应急管理部门适用的是《安全生产法》**百一十四条对安全事故责任单位的处罚，如果C市安全应急管理部门不适用**百一十四条，而是适用第四十九条和**百零三条关于“违法发包”作出罚款处罚的，则C市城管执法部门其后依据《建设工程治理管理条例》对“违法发包”做出的罚款决定违反了《行政处罚法》第二十九条，属于对“同一违法行政”作出“两次罚款”。