国家储备贷款存在的风险及思考

作者：廖晓丽

——以内江山山酒业有限公司、西昌攀星农业开发有限公司案件为视角

【摘要】储备贷款是银行贷款业务的重要组成部分，近年来各级储备肉贷款、地方储备粮贷款风险频发，严重影响银行贷款质量，风险防控压力不断增大。但就储备贷款属于何种法律关系、以及政府、其他相关法律主体应承担何种法律责任，目前法律法规未明确规定，造成银行债权无法实现完全保障，国家信贷资金不能得到有效保护，因此，对银行储备贷款风险现状认识、分析和化解成为银行面临的重大课题。

【关键词】储备贷款； 国家信贷资金安全； 政策性贷款属性

引言

     储备贷款是银行贷款业务的重要组成部分，近年来各级储备肉贷款、地方储备粮贷款风险频发，严重影响银行贷款质量，风险防控压力不断增大。从已经判决的内江山山酒业有限公司、西昌攀星农业开发有限公司两个诉讼纠纷案件看，储备贷款属于何种法律关系、以及政府、其他相关法律主体应承担何种法律责任，目前法律法规未明确规定，造成银行债权无法实现完全保障，国家信贷资金不能得到有效保护，因此，对银行储备贷款风险现状认识、分析和化解成为银行面临的重大课题。

一、银行政策性储备贷款的典型案例

（一）某银行内江市分行、内江市市中区人民政府与内江山山酒业有限公司、内江山山制药有限公司、四川省资阳市天台化工有限责任公司金融借款合同纠纷一案

1.基本案情

     内江市市中区人民政府（以下简称：市中区政府）以市政府名义印发了《关于推行“政银企”三方合作机制做好区级粮食储备工作的通知》。其主要内容为：建立“政府委托、企业运作、部门监管”储备粮合作模式。市中区粮食局、市中区财政局为执行该项政策，与银行营业部共同制定了《市中区“政银企”合作储备粮管理暂行办法》，进一步规范和明确了由市中区政府下达计划，并委托企业代储和代借款，政府管理、补差的模式及具体操作方式。

     同年，市中区政府及其职能部门出台相关文件，确认内江山山酒业有限公司（以下简称：山山酒业公司）等具备储备粮条件和储备资格，之后，又认定内江山山制药有限公司（以下简称：山山制药公司）也具备粮食储备资格，并分三次下达了区级储备粮计划27万吨，其中，山山酒业公司25万吨，山山制药公司2万吨。内江市市中区财政局、内江市市中区粮食局代表市中区政府与中国农业发展银行内江市分行营业部、山山酒业公司先后签订三份《内江市市中区区级粮食储备“政银企”三方合作协议书》。银行营业部依据前述协议实际发放贷款共计2.99亿元，其中向山山酒业公司发放贷款2.73亿元，向山山制药公司发放贷款2600万元。

     市中区财政局于次年与山山酒业公司、银行营业部签订《硫氰酸红霉素项目贷款财政补贴资金拨补协议》，约定自合同签订十年期间，每年在财政预算中安排3750万元作为专项资金补贴，用于偿还银行3亿元贷款，贷款产生的利息一并纳入上年度的财政预算。基于上述解决方案，银行营业部与山山酒业公司签订三份《固定资产借款合同》，贷款本金总计2.99亿元，期限均为2009年7月至2019年7月；三份合同均约定，山山酒业公司如果未能按合同约定履行,银行营业部即有权提前收回全部利息。同时，银行营业部与山山酒业公司、山山制药公司和天台化工公司还分别签订三份《抵押合同》，约定抵押人山山酒业公司、山山制药公司和天台化工公司以其各自的资产为贷款提供抵押担保。

      截止2012年4月，上述贷款部分偿还外，市中区政府未履行财政补贴贷款本息的义务，山山酒业公司也未完全履行约定的还款义务，抵押担保人亦未代偿。银行多次催收无果，提起诉讼。

     银行提起诉讼请求：1.判令山山酒业公司与市中区政府共同向银行清偿借款本金298695000元及借款利息（利息按借款合同约定计算至实际付清时止；2.判令银行对山山酒业公司、山山制药公司和天台化工公司对借款本息提供的抵押物优先受偿；3.判令各被告承担本案全部诉讼费、保全费及银行实现债权的费用。后经内江市中级人民法院2015年6月23日作出（2014）内民初字第5号民事判决，银行和市中区人民政府不服一审判决向四川省高级人民法院提起上诉。

2.法院审理情况

     法院审理查明，2006年至2007年期间，市中区政府及其职能部门出台相关文件，确认山山酒业公司等具备储备粮条件和储备资格，并分三次下达了区级储备粮计划27万吨。内江市市中区财政局、内江市市中区粮食局代表市中区政府与中国农业发展银行内江市分行营业部（以下简称银行营业部）、山山酒业公司先后签订三份《内江市市中区区级粮食储备“政银企”三方合作协议书》。2006年4月4日至2008年1月4日期间银行、山山酒业公司、山山制药公司三方先后签订了34份《流动资金借款合同》，银行营业部依据前述协议实际发放贷款共计2.99亿元，上述资金贷出后均未用于地方储备粮收购和储藏，而是用于硫氰酸红霉素项目建设。贷款到期后，山山酒业未按照合同约定履行还款义务，且经银行多次催告后仍未履行还款义务，银行因此向法院提起诉讼。

3.判决结果

（1）四川省内江市中级人民法院一审判决结果

     判决内江市市中区人民政府对内江山山酒业有限公司不能清偿部分债务的五分之一承担连带赔偿责任，内江市市中区人民政府承担赔偿责任后，可以向内江山山酒业有限公司、内江山山制药有限公司追偿。

银行与内江市市中区人民政府不服一审判决，向四川省高级人民法院提起上诉。

（2）四川省高级人民法院二审判决

     判决内江市市中区人民政府对内江山山酒业有限公司不能清偿部分债务的三分之一承担连带赔偿责任，内江市市中区人民政府承担赔偿责任后，可以向内江山山酒业有限公司追偿。

（二）某银行凉山彝族自治州分行与西昌攀星农业开发有限公司、四川攀星绿色食品集团有限公司、西昌市财政局、龙陵县攀星矿业有限公司等金融借款合同纠纷一案

1.基本案情

     2013年9月17日，西昌攀星农业开发有限公司（以下简称：西昌攀星）向某银行凉山彝族自治州分行（以下简称：州银行）提交《贷款申请书》，申请粮食收购调控贷款7300万元，以满足粮食收购之需，并保证，严格按用途使用资金，接受西昌市财政即银行的监管，确保资金使用安全，保证按期归还贷款本息，2013年9月23日西昌市人民政府向西昌攀星发文《关于下达粮食调控计划的通知》，确认由西昌攀星负责向凉山州农业发展银行申请调控粮食收购贷款7300万元，实行购贷销还，由市财政局全程监管，同时按银行相关规定贷款利息、保管费用和销售价差亏损由市财政局据实拨补。同日，西昌市人民政府向州银行出具《关于申请粮食调控贷款计划的函》，承诺由西昌市财政局负责归还粮食收购贷款本息。2013年9月24日，西昌市财政局向州银行出具《承诺书》，承诺由财政局对这笔粮食调控贷款进行封闭运行监管，并将严格按照市人民政府承诺负责调控粮食收购贷款本息的归还。

     2013年12月13日，州银行和西昌攀星签订了《流动资金借款合同》，合同签订后，州银行发放贷款共计7300万元。2014年8月21日州银行向凉山彝族自治州中级人民法院提起诉讼，诉讼过程中，州银行于2014年12月18日向西昌市人民政府发函，请求西昌市人民政府按照西昌市人民政府《关于申请粮食调控贷款计划的函》的文件安排和西昌市财政局出具的《承诺书》，由西昌市财政局归还州银行贷款。2014年12月26日州银行又向市财政局发送《提示归还到期贷款通知书》，请求州财政局履行《承诺书》的还款承诺。但仍未收到相关贷款本息。

2.法院审理情况

     法院审理查明，2013年9月，西昌攀星公司向州银行提交了用于粮食收购的《贷款申请书》，同月，西昌市人民政府向西昌攀星发文《关于下达粮食调控计划的通知》，指定西昌攀星向州银行申请调控粮食收购贷款7300万元，写明贷款利息、报关费用和销售价差亏损由市财政局据实补拨。并向州银行发文《关于申请粮食调控贷款计划的函》，同时由西昌市财政局出具了承诺负责调控粮食收购贷款本息归还的《承诺书》。2013年12月13日州银行与西昌攀星公司签订的《流动资金借款合同》，法院认定该合同合法有效，州银行也已按照合同约定向西昌攀星全额发放了贷款，四川攀星在《流动资金借款合同》有效期内向州银行出具了自愿与西昌攀星公司共同承担西昌攀星公司与州银行于2013年12月13日签订的《流动资金借款合同》项下的责任，并以四川攀星公司的资产及股份进行偿还的《承诺书》。因西昌攀星公司在合同履行期间与案外人发生重大经济纠纷并已进入诉讼程序，法院依法认定西昌攀星的上述行为已违反了其与州银行借款合同的约定，且贷款期限已经届满，州银行有权要求西昌攀星履行还款义务并支付相应利息。州银行一审主张西昌市财政局的《承诺书》应当按照“债务加入”的形式承担债务人责任，一审法院认定西昌市财政局不具备“债务加入“的主体资格，州银行主张西昌市财政局承担还款责任的理由不成立；二审法院认定西昌市财政局出具的《承诺书》构成法律意义上的保证担保，但因其为国家机关，不具备提供担保的主体资格，故其提供的保证担保无效。

3.判决结果

（1）四川省凉山彝族自治州中级人民法院一审判决

     驳回州银行要求西昌市财政局对西昌攀星公司的借款和利息承担连带责任的诉讼请求。

（2）四川省高级人民法院二审判决

     判决西昌市财政局对西昌攀星公司不能偿还涉案贷款本息部分承担六分之一的连带赔偿责任。

二、从以上两案判决情况看银行储备贷款的面临的法律风险现状

（一）宏观层面

1.地方各级储备粮、储备肉的所有权归属不明确，导致银行本金利息的损失无法补偿的风险。

     目前来看中央储备粮和储备肉的权属比较明确，其所有权为国务院，但地方储备肉和储备粮贷款的权属则比较模糊。如中央储备粮、中央储备肉根据《中央储备肉管理办法》、《中央储备肉管理办法实施细则》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》的规定，中央储备粮、中央储备肉的所有权归国务院所有。借款人（收购企业）在银行贷款用于收购中央储备粮、中央储备肉，负有管理储备粮储备肉的义务，并承担贷款的全部偿还义务。在银行地方储备贷款中，部分地方政府如资阳市雁江区政府会明确界定储备肉所有权属于政府，但部分政府则无的明确规定，仅提出承担利费价差补贴，对本金利息的损失未明确规定。

2.规范政策性储备贷款法律关系的文件效力较低，无法明确规制法律风险。

    规范储备粮、储备肉的现行依据主要有《中央储备肉管理办法》、《中央储备肉管理办法实施细则》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》。《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》，属于行政法规。《中央储备肉管理办法》、《中央储备肉管理办法实施细则》属于部门规章，不属于狭义的法律范畴，层级较低。

3.储备贷款中政府往往被法院认定为担保责任，导致担保主体不合法，政府承担责任不完全的风险。

   储备粮、储备肉等政策性贷款办理过程中，行政机关以《承诺书》、《关于做好2015年地方政策性猪肉储备有关工作的纪要》、政府发文等形式的还款承诺，属于无效担保，判决确定行政机关承担无效担保导致的赔偿责任。

     储备粮、储备肉等政策性贷款办理过程中，依据《中央储备肉管理办法》、《中央储备肉管理办法实施细则》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》、《中国农业发展银行地方储备和调控粮贷款办法》（2013年修订）、 《关于县级储备粮油贷款核准问题的通知》规定和银行政策性贷款要求，当地政府责成财政局以《承诺书》、《关于做好2015年地方政策性猪肉储备有关工作的纪要》、政府发文等形式，对政策性贷款承诺承担偿还本息的承诺，但是，经过法院审判确定，《承诺书》、《关于做好2015年地方政策性猪肉储备有关工作的纪要》、政府发文等形式的还款承诺，属于担保性质，根据《担保法》的规定，国家机关违法法律规定提供担保的，担保合同无效。如（2016）川民终654号民事判决书、（2016）川民终207号民事判决书判决行政机关分别承担三分之一、六分之一连带赔偿责任。

4. 储备肉贷款中《流动资金借款合同》虽然存在违法《中央储备肉管理办法》的瑕疵，但是并无导致合同无效的风险。

      经对最高人民法院裁判文书网检索，与“储备肉”有关的裁判文书有22份，在生效判决书中均认定：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”的规定，合同是否有效应审查合同是否违反了全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，而地方性法规及行政规章并不能作为认定合同无效的依据，即使当事人所签合同有违反地方性法规、行政规章之处，也并不会当然导致合同的无效。本文两案，原、被告所签《流动资金借款合同》有存在违反《中央储备肉管理办法》的地方，而《中央储备肉管理办法》为部门行政规章，所以原、被告所签《流动资金借款合同》存在违反《中央储备肉管理办法》之处，仍然无法达到法律所规定的无效之条件，即《流动资金借款合同》即使违反《中央储备肉管理办法》，合同仍然有效的情况。

（二）微观层面

1.储备粮、储备肉等政策性贷款， 借款人（收购企业）为实际用款人，承担贷款的全部偿还义务，导致政府责任缺失。

    银行针对储备粮、储备肉等政策性贷款，与借款人签订的主合同是《流动资金借款合同》、《流动资金借款合同补充协议（适用于粮油收购贷款）》，在总行制式合同中确定借款人（收购企业）为实际用款人，承担贷款的全部偿还义务。但是，如中央储备粮、中央储备肉根据《中央储备肉管理办法》、《中央储备粮管理条例》规定所有权归国务院所有，直接导致借款人（收购企业）不是储备贷款形成的财产的所有权人却要承担贷款的全部偿还责任。

2.储备粮、储备肉等政策性贷款办理过程中，行政机关以《承诺书》、《关于做好2015年地方政策性猪肉储备有关工作的纪要》、政府发文等形式，对政策性贷款承诺承担偿还本息的承诺，实际构成债务加入，但是，法院并未认可债务加入的主张。

      在（2016）川民终654号民事判决书中记载，西昌市人民政府向银行凉山分行出具《关于申请粮食调控贷款计划的函》承诺该局负责归还涉案贷款本息，该意思表示属于“债务加入”，即西昌市人民政府自愿承担债务清偿责任，而不是无效担保法律关系。我国现行法律中虽然无“债务加入”的明确规定，但是，经检索最高人民法院裁判案例，可知关于“债务加入”的事实法律行为，已经经最高人民法院裁判确认，属于有效的民事法律行为，属于债务负担性质。但是，（2016）川民终654号民事判决书并未认可债务加入的主张。

三、储备粮、储备肉贷款法律关系分析

     储备粮、储备肉等政策性贷款关系中主要涉及到的主体有：银行、政府、收购企业（借款人）、担保人，银行与收购企业（借款人）之间成立借贷合同关系，地方政府通常会在收购企业向银行贷款时出具相应政府保函，但理论及实践中对于地方政府保函的性质认定主要存在以下三种争议：

（一）保证担保关系：地方政府保函系对收购企业贷款行为提供担保，故政府应当为收购企业向银行的借贷承担连带担保责任

     （2016）川民终654号民事判决书、（2016）川民终207号民事判决书均认定政府保函的性质为担保性质，但因政府作为国家行政机关不具备提供担保的主体资格，认定政府保函为无效担保，判决行政机关对债务人不能偿还涉案贷款本息部分分别承担三分之一、六分之一的连带赔偿责任。

（二）委托代理关系：地方政府与收购企业实为委托关系，实际贷款主体为地方政府

     （2016）川民终字207号一案判决查明，2006年3月14日，内江市市中区人民政府以内市区府发〔2006〕22号文件印发了《关于推行“政银企”三方合作机制做好区级粮食储备工作的通知》。其主要内容为：建立“政府委托、企业运作、部门监管”储备粮合作模式。由政府向承储企业下达粮食储备计划，委托企业代政府储备粮食；粮食和政府财政部门代表政府与农业发展银行、粮食储存企业签订协议；..... 此文件明确提到了由政府向承储企业下达粮食储备计划，委托企业代政府储备粮食，但法院在审理过程中认定政府并不是本案借款合同的当事人，也不是实质债务人，故其不应当承担偿还借款的责任。

（三）债务加入：地方政府的保函实际为债务加入的承诺，地方政府应当以债务人身份承担贷款连带偿还责任

     我国现行法律对于债务加入没有明确规定，但在司法实践中“债务加入”通常指第三人加入到债的关系中，与原债务人一起向债权人承担责任的现象。在司法实践中，江苏省高级人民法院首先明确使用了“债务加入”的概念，其在《关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题的讨论纪要（一）》（苏高发审委〔2005〕16号，以下简称“苏高发审委〔2005〕16号纪要”）第17条规定：“债务加入是指第三人与债权人、债务人达成三方协议或第三人与债权人达成双方协议或第三人向债权人单方承诺由第三人履行债务人的债务，但同时不免除债务人履行义务的债务承担方式。”第19条规定：“债权人请求第三人与债务人承担连带责任的，人民法院应当支持。当事人在合同中对责任形式有约定的除外。”

      综上：对于合法有效且具可转移性的债务经当事人真实意思表示，债务加入即成立且生效。检索最高人民法院债务加入相关司法案例，关于债务加入的裁判规则为：债务加入关系中第三人需承担连带清偿责任。对于债务加入的行为已经最高人民法院判例确认，属于有效的民事法律行为。在储备粮、储备肉贷款合同关系中，政府实际属于债务加入行为，则应对收购企业的债务依据债务加入的承担偿还责任，选择债务加入的法律关系对银行储备贷款维权较为有利，首先选择债务加入政府应承担的责任较为完全，体现了政府机关在特殊民事关系中的民事主体地位和责任，其次有一定的理论和判例支撑。

国家储备贷款管理的思考

（一）宏观层面

1.明确政府在借款人申请政策性贷款中的债务偿还责任

     首先，需要理顺储备肉、储备粮权属，明确储备肉和储备粮是归国家或地方政府所有。

     其次，对于政府出具的《承诺书》、《关于做好****年地方政策性贷款储备有关工作的纪要》等文件中，必须记载政府及其部门偿还贷款本息的意思表示，以此明确地方政府对政策性贷款承担偿还责任，即：确定债务加入的法律后果。

2.提出政策性贷款立法建议，破解储备贷款适用文件效力低的实际问题

      在现行有效的《中央储备肉管理办法》、《中央储备肉管理办法实施细则》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》。《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》规范体系基础之上，通过总行、人民银行、银监局等渠道，呼吁加快政策性贷款立法建议，破解储备贷款适用文件效力低的实际问题，在法律中明确储备贷款特殊法律性质，维护国家金融安全。

3.增加《流动资金借款合同补充协议》，明确政府的在贷款中的地位

     在《流动资金借款合同补充协议（适用于棉花收购、粮油收购、储备肉收购贷款）》中将政府纳入《流动资金借款合同补充协议》中，政府作为合同一方当事人，确保政府按照签订的三方协议履行相应的贷款偿还责任，规避政府以非借款人、使用人或者其以不是个担保主体为由逃避相应责任的情形。

（二）微观层面

1.修订并完善《贷款管理办法》

     对专项贷款形成的储备肉、储备粮，严格按照《中央储备肉管理办法》、《中央储备粮管理条例》等规定，明确所有权人对借款人因国家或地方储备粮、储备肉发生法律争议的责任承担，防止银行承担高于其能力的监管责任。

2.签订借款人、政府、银行三方协议

     借鉴银行基金运行模式，签署借款人、政府、银行三方协议，在该协议中再次明确政府对储备肉、储备粮专项贷款的清偿责任。确保政府按照签订的三方协议履行相应的贷款偿还责任，规避政府以非借款人、使用人或者其以不是适格担保主体为由逃避相应清偿责任的情形。

3.拟定《告知函》，明确告知政府储备粮贷款性质

      通过发送《告知函》的形式，向政府告知储备粮、储备肉的性质，避免发生贷款无法清偿时，逃避承担债务的情况。