论行政复议主渠道定位的正当性——浅析《中华人民共和国行政复议法》的修订要点
【摘要】行政复议具有司法属性，兼具内部监督、纠纷解决、权利救济的三项功能。新修订的行政复议法积极落实法治政府建设的发展目标，紧密回应行政争议化解的实践需求，在规范上拓展了行政复议的制度功能，扩大了行政复议的受案范围，增加了行政复议前置的法定情形，丰富了行政复议决定的方式，将行政复议制度定位为化解行政争议的主渠道。
行政复议主渠道的定位是历史与现实的共同选择，为行政复议制度的完善提供了方向性指引，其正当性基础依托于学理理论、行政实践、制度优势、价值取向、功能导向等。
【关键词】行政复议；主渠道作用；正当性
《中华人民共和国行政复议法》已由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2023年9月1日修订通过，并已于2024年1月1日起施行。
此次修订是对从1999年开始实施的行政复议法的一次重大修改，进一步完善了行政复议体制机制，推动行政复议工作进入高质量发展阶段，为中国式现代化提供重要保障。
本文围绕《行政复议法》的发展导向、制度优势、修订适用论证行政复议作为化解行政争议主渠道的正当性。
一、行政复议的发展导向，明确行政复议的主渠道定位。
在学术理论方面，应松年教授最早在其《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》一文中提出行政复议关于化解行政争议主渠道的功能定位，指出随着经济社会的发展，行政复议法亟待改革和完善，这是保护公民合法权益的需要，也是化解社会矛盾，维护社会团结和谐的需要。
①此后应松年教授在《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》一文中进一步分析我国行政复议的发展现状，借鉴境外行政复议或与其类似制度的发展经验，结合行政诉讼阐述行政复议制度的独特优势，最后提出完善行政复议的制度建设②。
在具体实践方面，2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》，并明确指出:“要落实行政复议体制改革方案,优化行政复议资源配置,推进相关法律法规修订工作,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”
2021年，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（以下简称《纲要》）提出总体目标，即将政府行为全面纳入法治轨道，依法健全行政治理体系，基本完善行政体制机制，大幅提升行政执法质量和效能，增强对突发事件的应对能力，为法治政府的建设奠定坚实基础。③在《纲要》的第七部分“健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义 ”中，明确提出 了“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用 ”。
2024 年党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》也对行政复议工作提出了新要求，深入推进依法行政，是在中国式现代化建设新时期时对行政治理、法治政府建设发展的政策回应。
新修订的行政复议法通过立法正式确立了行政复议作为“化解行政争议的主渠道作用 ”的功能定位，并于**条中予以明确，④彰显了行政复议在行政争议多元化解体系中的重要地位，也标志着《纲要》中对行政复议的功能定位已被上升为法律规范，为进一步发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用提供了坚实的法律支撑，⑤彰显了行政复议的制度优势，推动行政复议高效、实质、及时、公正化解行政争议，保障公民、法人和其他组织的合法权益。
学理、政策和立法实践为行政复议的主渠道定位构建了理论和实践基础，提供了完善修订的方向指引，推动了行政复议在机制、制度上优势的发挥，体现了行政复议主渠道定位的正当性。
二、行政复议的制度优势，为主渠道定位提供制度支撑。
行政复议既是政府系统自身进行纠错的监督制度，也是解决“ 民告官 ”行政争议的救济制度；是推进法治政府建设的重要抓手，也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道。
当前，我国的矛盾纠纷化解机制体系中,对于解决行政争议的主要 途径包括行政复议、信访制度和行政诉讼。其中，信访机制的开放性决定了信访渠道能够处理大规模的信访需求，化解数量众多的行政争议，故而行政复议作为化解行政 争议的的主渠道定位主要是相对于行政诉讼而言的。⑥
行政复议具有行政性和准司法性的双重属性，既是行政系统内的审查和监督制度，也是由具有复议权的行政机关作为第三方居间解决行政机关与公民、法人或其他组织之间发生的行政争议。相较于行政诉讼而言，行政复议能够更好地形成普遍性的救济，发挥其实质性化解行政争议的天然优势，⑦包括行政系统内部监督的层级优势，对行政行为是否合法、适当作出准确判断的的专业优势，调配行政资源解决实际问题的系统优势，以及更为低廉的行政救济成本优势。⑧
1.层级优势：行政复议通过行政内部监督实现权利救济的目的，遵循全面审查原则，具有层级权威性与指令效力性，以及自我监督的自律性与全面性。⑨根据行政科层体制的领导与被领导关系，行政复议机关作为被申请机关的领导机关或上一层级机关，可以全面判断争议行政行为是否合法，裁量程度是否合理和适度。由此，行政复议可以避免司法审查合理性的限制，从而在完整审查的基础上，切实分析，准确判断，既满足形式的合法性，也实现实质的合法性。
2.专业优势：行政复议是在行政专业领域内进行针对性的监督，具有客观性和相对中立性。⑩行政复议机关具有专业能力，同时在日常办案中积累实务经验，具有**的专业优势。行政复议机关通过积极能动地调查案件事实，了解复议申请人的具体诉求以及被申请机关的行为意思，全面审查争议行政行为的合法性、适当性、合理性问题。
3.系统优势：行政复议的功能定位依托于制度的实际效益。行政复议通过良好的资源配置衔接内部监督审查体系，回应与满足复议申请人的合理利益，防止行政审判程序的空转，通过多元化的方式提高对行政争议解决可能性，达到实质化解行政争议的目的。⑪同时，行政复议为当事人提供多一次的救济机会，即便在行政仲裁过程中遇到了涉及行政行为合法性审查问题，当事人仍可以诉诸行政复议途径。⑫
4.成本优势。**，行政复议通常不收取费用或收取较低的费用，且一般采取书面审理方式，或涉及听证方式，但程序均相对简单，当事人可以自己参与，大多不需要聘请律师，具有较低的经济成本。第二，行政复议的办理期限法律规定一般情况为60日可延长，但均短于行政诉讼的审理期限，办结效率较高，具有较低的时间成本。第三，行政复议采用多元化的处理方式，包括变更，撤销，确认违法或无效等，且由特定的行政复议机关居中裁判，灵活高效。第四，行政复议程序相对行政诉讼程序而言简单快捷，无需经历复杂的诉讼程序，如开开庭质证、法庭辩论等。
三、行政复议的修订适用，彰显主渠道定位的优势。
行政诉讼是通过司法途径在法律规范层面对行政行为的合法性进行审查，较多属于形式法治,实现的是客观公法秩序，但无法触碰到争议的核心内容及实体权益，⑬由此使得行政审判实务普遍存在“案结事不了 ”的反常现象，长期受到“两高四低 ”的困扰，⑭导致司法资源被严重浪费，损害司法权威的同时也无法良好保障利害关系人的合法权益。
对此，**人民法院率先提出“实质性解决行政争议 ”的目标，并围绕该目标进行了一系列改革，以此防止行政诉讼程序的空转，实现行政审判法律效果和社会效果的统一，⑮进一步推动了行政复议发挥化解行政争义主渠道作用的制度完善，减轻社会诉讼负担的同时，从源头上实质性的化解社会矛盾，实现 ”案结事了 “和 ”定分止争“两种状态的充分融合。⑯
习近平总书记的亲自决策和国家政策的积极导引，行政复议体制改革逐步开展，行政复议法也随之修订完善，为发挥行政复议主渠道作用，实现实质性化解行政争议提供法律支撑，摘选其中部分要点举例说明，如下：（1）新修订的行政复议法将变更决定放在行政复议决定的首位，对于个案处理方式上呈现多元化，在原来确认违法、责令履行、确认无效等直接纠错处理方式的基础上增加采取补救措施等附随处理方式。⑰（2）新修订的行政复议法第11条扩展了行政复议的受案范围，将包括行政协议、行政赔偿决定等在内的行政争议纳入了行政复议的受案范围，同时扩大了行政复议前置的范围，将复议前置类型具体分为 “4+N”⑱：一是对当场作出的行政处罚决定不服；二是对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；三是认为行政机关存在本法第11条规定的未履行法定职责情形；四是申请政府信息公开，行政机关不予公开。
此外，还包括其他法律、行政法规规定的行政复议前置情形。目前的法律如《中华人民共和国税收征收管理法》第88条、《中华人民共和国海关法》第64条、《中华人民共和国反垄断法》第65条、《中华人民共和国电影产业促进法》第58条，对行政复议前置情形作出了规定；行政法规如《价格违法行为行政处罚规定》第20条、《中华人民共和国军品出口管理条例》第27条等对行政复议前置情形作出了规定。（3）新修订的行政复议法更加落实便民为民，在第22条增设互联网作为申请渠道，第32条简化常见案件的复议申请手续，第18条提供服役法律援助。（4）新修订的行政复议法在总则中规定调解可以作为一般案件办理方式（第5条），不再限制调解适用的案件类型，而且规定调解是行政复议中止的法定情形（第39条) ，赋予行政复议调解书法律效力以及行政机关的执行义务和法律责任（第77、83条）。
通过上述修订的内容可知，行政复议在修订适用中，行政复议渠道和机制更加广泛的满足社会的救济需求，提供便民为民的复议便利和切实有效的补救措施，使得行政争议被及时、高效、多元化地解决，社会期待被**化的满足。由此，行政复议同时兼顾“整体数量 ”和“个案质量 ”，既实现大多数行政争议通过行政复议渠道得以化解，又保障个案争议的实体问题得到合法公正的处理，⑲体现其能发挥化解行政争 议主渠道作用的正当性。
行政复议是化解行政争议的重要法律制度，其依照特定的程序，依法防止和纠正违法的或者不当的行政行为，实质解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进法治政府建设、促进社会公平正义，对于提升社会治理效能具有十分重要的意义。
新修订的行政复议法积极回应社会关切，从立法层面落实行政复议的化解行 政争议的主渠道定位，遵循了社会政策的发展导向，凸显了行政复议的制度优势，引导了具体规定的修订适用，具有正当性。
注释
1.应松年：《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》，载《行政管理改革》2010年第12期。
2.应松年：《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》，载《法学论坛》2011年第5期。
3.中共中央国务院关于印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，国务院公报，2021年第24号。
4.《中华人民共和国行政复议法》第1条：为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，根据宪法，制定本法。
5.高家伟：《论行政复议机关实质性化解争议的角色与功能定位》，载《法律科学》2023年第2期。
6.王万华：《行政复议制度属性与行政复议法完善》，载《法学杂志》2023年第4期。
7.[英]卡罗尔 · 哈洛、理查德 ·罗斯林:《法律与行政》 (下卷)，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第702页。
8.马怀德：化解行政争议主渠道的制度创新——《行政复议法》修订解读，载《法学评论》2024年第2期（总第 244期）。
9.高家伟：《论行政复议机关实质性化解争议的角色与功能定位》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2023 年第2期。
10.莫于川、杨震：《行政复议的主渠道定位》，载《中国政法大学学报》2021年第6期（总第86期）。
11.江必新：《积极创新理念机制 有效化解行政争议》，载《人民法院报》（理论周刊版）2011年4月27日，第5 版。
12.王峥、曹伊清：《国有土地出让合同争议的类型化及其可仲裁性研究》，载《东北农业大学学报（社会科学 版）》2021年第5期，第52页；谭敬慧、沙姣《特许经营协议的法律性质及可仲裁性》，载《北京仲裁》2016年第2期，第52页。
13.王万华：《行政复议法的修改与完善———以实质性解决行政争议为视角》，载《法学研究》2019年第5期。
14.沈福俊：《积极化解争议是行政审判应有内涵》，载《人民法院报》2016年12月8日第5版。
15.江必新：《论行政争议的实质性解决》，载《人民司法》2012年第9期。
16.徐运凯：《行政复议修改对实质性解决行政争议的回应》，载《法学》2021年6期。
17.于厚森：《贯彻落实新修订行政复议法 推进行政审批与行政复议工作协同发展》，载《中国法治》2023年第10 期（总第286期）。
18.梁鹰：《行政复议与行政诉讼衔接重点问题探讨》，载《中国应用法学》2024年第6期。
19.王万华：《“化解行政争议的主渠道 ”定位与行政复议制度完善》，载《法商研究》2021年第5期。
责任编辑：廖衍玲