《公平竞争审查条例》解读与建议

      【摘要】 《公平竞争审查条例》于2024年8月1日起实施，首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定，填补了公平竞争审查制度的立法空白，标志着我国已经基本形成了具有中国特色、以反垄断法为核心、内容比较完备、制度比较健全的反垄断法律体系。

      【关键词】公平竞争审查制度；审查机制；审查标准

      公平竞争是社会主义市场经济的基本原则，是高质量发展的重要基础。2022年修改的《反垄断法》明确国家要建立健全公平竞争审查制度，但仅作原则性规定。《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》），于2024年8月1日起实施，首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定，填补了公平竞争审查制度的立法空白，是反垄断法律体系重要组成部分。同时，《条例》首次将起草阶段的法律、地方性法规纳入了公平竞争审查范围，并进一步优化了市场准入和退出、商品要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为四个方面19项不得包含的政策措施，严格限定了例外情形的适用条件，以加强竞争政策与产业政策等其他政策的统筹和协调。

一、公平竞争审查制度发展历程

      2015年，《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于推进价格机制改革的若干意见》等中央文件先后提出“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调制度” “探索实施公平竞争审查制度” “逐步确立竞争政策的基础性地位”等要求。

      2016年，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）的发布，标志着公平竞争审查制度正式确立。

      2019年，财政部印发《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号），要求各地区、各部门制定涉及市场主体的政府采购制度办法要严格执行公平竞争审查制度。

      2019年，市场监管总局制定了《公平竞争审查第三方评估实施指南》〔2019年第6号〕，鼓励支持政策制定机关在公平竞争审查工作中引入第三方评估。

      2020年，《优化营商环境条例》2020年1月1日实施，要建立完善营商环境评价体系；制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定进行公平竞争审查。

      2021年，市场监管总局、国家发改委、财政部、商务部、司法部发布了《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号），提出在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施时，应当进行公平竞争审查。

      2022年，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》。党的二十大报告指出，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》和《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》等文件要求，研究重点领域和行业性审查规则，健全公平竞争制度框架和政策实施机制。

      2022年《中华人民共和国反垄断法》修订，首次在法律上正式确立公平竞争审查制度。第五条规定，国家建立健全公平竞争审查制度，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。

      2024年，国家发改委等8部门联合印发《招标投标领域公平竞争审查规则》，是我国**部针对具体行业和领域明确公平审查规则的部门规章，2024年5月1日实施。

      2024年5月11日，《公平竞争审查条例》经国务院第32次常务会议通过，自2024年8月1日起施行。《条例》进一步提高公平竞争审查制度法律位阶和约束力。

      2024年7月，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“构建全国统一大市场。推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。”以及“加强公平竞争审查刚性约束，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。”充分体现出党中央、国务院对于深入推进实施公平竞争政策，全面落实公平竞争审查制度，消除各种市场壁垒的高度关注。

二、《条例》的具体内容

      （一）公平竞争审查范围

      一是坚持应纳尽纳、应审尽审。《条例》将涉及经营者经济活动的所有政策措施，包括法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件额以及具体政策措施都纳入到公平竞争审查范围，这体现了政府部门在维护公平竞争市场秩序方面的一种自我约束、自我监督的合规意识。

      二是坚持精准定位、源头控制。《条例》将公平竞争审查定位在制定有关政策措施的起草环节，把政府提请同级人民代表大会及其常务委员会审议的法律、地方性法规纳入审查范围。同时规定，除《条例》第十二条规定的例外情形，没有经过公平竞争审查或者经公平竞争审查不符合《条例》规定的，一律不得出台，增强了制度的刚性约束。

      （二）公平竞争审查的主体

      审查主体包括行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

      （三）公平竞争审查机关的职责

      国务院建立公平竞争审查协调机制。国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度。县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。

      （四）公平竞争审查的标准

      《条例》从四个方面明确了审查标准，即政策措施不得含有限制或者变相限制市场准入和退出、限制商品和要素自由流动、没有法律依据影响生产经营成本和影响生产者经营行为的内容。同时，对维护国家安全、实现社会公共利益等特定政策措施的公平竞争审查，也作出了例外制度安排。

      （五）《条例》全文结构

      《条例》分为五章，共计27条，着眼于解决当前制约公平竞争审查制度深入实施的问题，增强制度的系统性、针对性与有效性。

      《条例》实施对优化地方营商环境，破除歧视性政策具有积极意义，然而，由于审查标准偏纲领性，统筹协同竞争政策和产业政策需细化完善，在奖励补贴政策边界、特定经营者、竞争效果分析标准、审查豁免清单、搭建跨区域、跨部门公平竞争审查工作机制等方面亟待出台操作指南。