君合论坛 | 地方国企债务风险已经纳入中央关注

作者：仇吉军

【摘要】2020年地方国企债务违约数量和规模均有所上升，中央对地方国有企业债券发生违约事件给予特别关注，由国务院国资委公开发布《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》。希望《指导意见》成为地方政府及国资委加强国企改革和地方国企的稳健经营，提升债券市场安全，强化金融体系稳定性的支撑。

【关键词】地方国企；债务；风险管控；金融

      3月26日，国务院国资委公开发布《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。指导意见从完善监测预警机制、分类管控资产负债率、开展债券全生命周期管理、依法处置违约风险、规范债务资金用途等八个方面，向地方国资委提出了工作要求。说明中央对地方国企的债务风险予以特别关注。

一、《指导意见》出台的背景

     国有企业债务风险化解及控制事关国家金融稳定的大局。2020年地方国企债务违约数量和规模均有所上升，至河南永煤债券违约发生，地方国有企业债券发生违约事件被社会特别关注。去年11月10日，永城煤电控股集团公司未能兑付10亿“20永煤SCP003”。在永煤违约前后，接二连三的“AAA”评级国企、校企债券意外违约，使债市投资者的“国企刚兑信仰”破灭，信用债发行受到重大冲击。Wind数据显示，去年11月、12月信用债净融资由正转负。2020年四季度信用债净融资额为 - 2226亿元，为历史第二低的季度数据。

      永煤违约并不是国企债券的**次违约，但引发如此大的影响，原因是发债主体有通过无偿划转逃废债的嫌疑。市场担心如果纵容地方国企逃废债，会出现更多效仿。由于地方国企债券在数量还是金额上都在整个非金融企业债券市场中居于重要地位，地方国企债务违约打击市场投资者信心，或者说造成地方政府融资平台信仰破灭，严重影响整个债券市场信心，带来国家金融市场的系统性风险隐患的增加或者可能的爆发。

      2017年以来，中央国有企业全面落实“三去一降一补”，瘦身健体、提质增效，有效遏制了资产负债率过快增长的势头，中央企业资产负债率持续保持下降趋势。但为了消除地方政府隐形债务影响，中央政府下达地方政府发债指标提升和提前，地方国有企业资产负债率升高，债务水平持续高位运行。本次地方国企债务违约引起了相关部门及国家领导的特别关注。刘鹤同志亲自前往河南处理“永煤债券”违约事件。

       2020年11月，国务院金融稳定发展委员会工作会议明确要求“地方政府要坚决维护法制权威，落实监管责任和属地责任，督促各类市场主体严格履行主体责任，建立良好的地方金融生态和信用环境”。紧接着2020年12月，中央经济工作会议明确提出“要抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。2021年2月23日，国务院新闻办公室举行的国企改革发展情况新闻发布会上，国务院国资委便披露“正研究制定加强地方国企债务风险管控工作的指导意见”。3月26日国务院国资委公布《指导意见》。这是国家国资委成立以来**次下发管控地方国有企业债务风险的文件，看来防范和化解金融系统性风险，从地方国企着眼已经成为中央决定。

      我们希望，《指导意见》能够为地方政府及国资委做好、做实、做细地方国企风险防控，加强国企改革和地方国企的稳健经营，进一步强化地方乃至全国金融体系的安全性、稳定性提供支撑。同时也应认识到，《指导意见》的效力发挥，在很大程度上还取决于各地方政府及国资委的执行力度，后续需要密切关注地方国资委的落实举措，关注国企的债务风险控制。

二、《指导意见》主要内容

1、《指导意见》提出了地方国资委管控国企债务风险在点面结合、长短结合、防禁结合的主要原则：

      各地要严控地方国企负债率。要求参照中央企业资产负债率行业警戒线和管控线进行分类管控，保持整体债务水平的稳健可控。对于高风险地方国企实行“一企一策”，重点管控对于负债率过高、流动性紧张的地方国企，确保高负债企业资产负债率尽快回归合理水平。

       在时间安排上，抓长效机制建设，解除短期防债券违约。各地方国资委应当坚决落实国企改革三年行动要求，建立地方国有企业债务风险管控长效机制，督促指导企业通过全面深化改革提升国有经济市场核心竞争力。尽快对企业债券占带息负债比例、短期债券占全部债券比例实施分类管理，通过加强亏损企业治理、低效无效资产处置、非主业非优势企业（业务）剥离等措施，提高企业资产质量和运行效率。

      防风险积累。加强低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务的日常监测和专项检查，主动控制新增金融业务。禁高风险业务。严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务，管住生产经营重大风险点。

2、《指导意见》明确了地方国资委“事前管理、事中应对、事后处置”地方国企债务风险的举措：

      在事前管理方面，提倡开展债券全生命周期管理，建议地方国资委严格审核纳入债务风险重点管控范围企业的发行方案，严禁欺诈发行债券。

      在事中应对方面，建议各地方国资委将企业发债品种、规模、期限、用途、还款等关键信息纳入债务风险监测预警机制并实施滚动监测；重点关注集中到期债券规模大、现金流紧张、经营严重亏损企业的债券违约风险；督促指导企业提前做好兑付资金接续安排。

       要求地方国资委要加强地方国有企业债务融资资金用途管控，专门作出《指导意见》的第（六）条。

       对于已经发生债券违约的，要求切实履行属地责任原则。各地方国资委要及时报告本级人民政府，指导违约企业按照市场化、法治化、国际化原则妥善做好风险处置，降低对区域风险的负面影响。其中的“国际化”是**次见注于对地方的政策文件。

      3、《指导意见》提出了应发挥监管合力，完善国有企业债务风险管控工作体系。要求各地方国资委把加强地方国有企业债务风险管控作为一项系统性工程，从投资规划、财务监管、考核分配、资本预算、产权管理、内控管理、监督追责和干部任免等国资监管的各个环节综合施策，同时发挥政府监管合力，筑牢风险底线。

三、落实《指导意见》的政策建议

      当前地方国企债务问题是国民经济运行深层次问题的综合反映，既有债务约束机制缺失体制性问题，也有市场配置机制不健全、破产机制尚未真正发挥效应等制度性因素。但是关键问题，在于地方国企内部经营不善、企业改制不彻底等自身原因。因此，解决地方国企债务问题，工作主要在地方政府及国资委层面。

      2021年一季度Wind 数据显示，社会信用债发行规模已经恢复，国有企业仍为主要受益主体。今年一季度国有企业信用债完成发行3.2万亿元，较去年同期增加1236亿元，较去年四季度增加6000亿元。但是，今年国企债务到期数额巨大，年内有至少5.6万亿元债券到期，主要集中在后三个季度。其中，地方国有企业到期规模为3.29万亿元占比59%。而民营企业到期债务规模仅0.35万亿元，占比6%。因此，做好《指导意见》落实，是稳定国家金融的必要手段。

       地方政府和国资委必须结合本地地方国企特点构建债务风险量化评估模型，制定对所辖企业债务风险进行精准识别，做到早识别、早预警、早应对。必须将债务风险突出的企业纳入重点管控范围，从投资管控、财务监督、产权管理、业绩考核等方面综合施策。

四、律师做好法律顾问风险控制工作的建议

       管控国企债务风险的重点在地方国企层面。各企业法律顾问基本没有参与企业在债权发行相关方面的决策，并未充分利用法律顾问的专业知识提供有效服务和防控风险。该通行做法，应当用制度加以完善。

       一是提高自身核心竞争力，对提升企业核心竞争力能够提出有效建议。促进地方国企聚焦主业、做强主业，通过大力创新，加快创新成果转化，获得细分市场竞争优势来提高自身企业竞争力。明确建议应加强投资管理，严格把关主业投资、严控非主业投资和推高负债率的项目，提高投资的决策水平和经济效益。

       二是加强对企业债务风险监测预警能力。部分律师担任企业法律顾问，却没有收集企业财务报表，还有完全看不懂财务报表或者分析合理债务水平的基本能力。如此怎么提供专业风险防控服务。

       三是提升基本政策关注能力与应对。指导意见公布不久，国家国资委立刻制发《关于报送地方国有企业债务风险管控情况的通知》，要求按季度上报国企债务风险测报表。可见中央对地方国企债务的关注。及时向服务企业提供政策法规信息及解析意见，是四川君合所的服务承诺。所有法律顾问服务团队都应该常态化检查这个工作结果。对于疏于履职的，应当及时纠正。作为成都市国资委法律顾问，应当建议进一步加大对国企债务风险防控考核力度，例如加大资产负债率等有关指标的权重，同时对债务风险较高的国有企业强化责任追究。

       四是坚持基本法治原则。在为国企服务中，坚持合法性原则存在一定的障碍，因为企业拥有法律服务选择权。银行项目律师团队应当提示银行，避免银行因国企债务违约产生损失作为法律顾问重要工作。支持银行坚持对地方国企信贷业务进行偿债能力审查，提升债券购买尽调等风险控制措施。

      事物的两面性在国企债务方面是充分体现。及时学习中央政策，是对律师为社会提供法律服务的基本要求。关注地方国企债务风险，应当成为本所律师的必修课。