君合论坛 | 未成年人严重不良行为矫治相关法律问题研究
【摘要】2021年6月1日，新修订的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》正式实施。本文紧扣《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四章的十二条规定，针对未成年人严重不良行为的矫治，从未成年人严重不良行为的责任主体、矫治主体及矫治责任、专门教育和专门矫治教育三个方面进行分析论证，并继而提出自己的矫治建议。
【关键词】未成年人；严重；不良行为；矫治；探讨
新修订的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》自2021年6月1日起施行。其中的第四章“对严重不良行为的矫治”从六条增加到了十二条，由此可见国家层面对未成年人严重不良行为的矫治的重视程度。本文将围绕着这十二条规定进行研究，现针对未成年人严重不良行为的矫治相关法律问题探讨如下：
一、未成年人严重不良行为矫治的责任主体
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十八条规定“本法所称严重不良行为，是指未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及严重危害社会的下列行为：”
由此可见，严重不良行为的责任主体主要有三个方面特征：
（一）不满法定刑事责任年龄的未成年人
《中华人民共和国未成年人保护法》第二条规定，未成年人是指未满十八周岁的公民。但是根据《中华人民共和国刑法》第十七条“已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任，已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪的，应当负刑事责任。已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经**人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。”
综上，严重不良行为的责任主体一般是指未满十六周岁的未成年人；在犯特定罪名的情况下，严重不良行为的责任主体为不满十四周岁；在经**人民检察院核准的前提下，犯特定罪名的情况下，严重不良行为的责任主体为不满十二周岁。
（二）实施的严重不良行为在刑法上有规定
据统计，目前刑法共计有469个罪名，理论上说特定年龄以下的未成年人只有实施了这469个罪名中的一种，均可能构成《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》所称的严重不良行为。当然，有些罪名是特定主体，未成年人不具备犯罪主体资格。
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十八条列举的八种行为只是其中较为典型的一部分，并不是全部，这也是列举“兜底条款”的原因所在。
需要特别说明的是，列举的这八种行为在《中华人民共和国治安管理处罚法》均有明确规定，且均规定了拘留以上的行政处罚，由此可见，列举的八种情形既是常见的违法行为，也是需要课以较重的行政处罚的违法行为。
（三）因不满法定刑事责任年龄而不予刑事处罚
未成年人实施的严重不良行为已达到或超过《中华人民共和国刑法》及其修正案规定的承担刑事责任的程度，只是因为年龄问题，而没有被追究刑事责任。
二、未成年人严重不良行为的矫治主体及矫治职责
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》列举的未成年人严重不良行为矫治主体很多，大体有家庭、学校、居民委员会、村民委员会、公安机关、教育行政部门、专门教育指导委员会、专门学校、社会组织、司法行政机关、人民法院、人民政府。下面就选择部分矫治主体分别论述如下。
（一）家庭（父母或其他监护人）
若未成年人实施了严重不良行为，则大体可说明家庭教育是失败的。家庭（父母或其他监护人）在未成年人严重不良行为矫治的职责主要有以下几种：
1、报告义务
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十九条规定：未成年人的父母或者其他监护人发现有人教唆、胁迫、引诱未成年人实施严重不良行为的，应当立即向公安机关报告。
根据《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》规定，这是未成年人的父母或者其他监护人的法定义务，必须报告。若知情不报，则可受到公安机关的处罚。现实中，父母或者其他监护人往往秉着“家丑不可外扬”“为未成年人保留一个好名声”等现实考虑，不会立即向公安机关报告，导致错失矫治未成年人严重不良行为，追究教唆、胁迫、引诱者行政或刑事责任的**时机。
2、加强管教
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十条规定：公安机关接到举报或者发现未成年人有严重不良行为的，可以责令其父母或者其他监护人消除或者减轻违法后果，采取措施对未成年人严加管教。
公安机关的责令应是书面的，未成年人父母或者其他监护人应按照公安机关的书面要求，对未成年人予以管教。未成年人父母或者其他监护人不加强管教的，可能会导致接受社会观护。
3、赔偿损失
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十一条规定：对有严重不良行为的未成年人，公安机关可以根据具体情况，采取以下矫治教育措施：（二）责令赔礼道歉、赔偿损失。
此条规定虽是针对实施严重不良行为的未成年人采取的矫治教育措施，但因未成年人通常没有收入或财产，则该赔偿损失的义务实际应由其家庭（父母或其他监护人）实际落实。若不赔偿损失，则公安机关可依据《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十四条的规定，决定将未成年人送入专门学校接受专门教育。
4、配合矫治教育
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十二条规定：未成年人的父母或者其他监护人应当积极配合矫治教育措施的实施，不得妨碍阻挠或者放任不管。
家庭（父母或其他监护人）必须配合公安机关针对未成年人矫治教育，且不得阻挠或放任。需要说明的是该配合行为是必须履行的义务，若父母或其他监护人不履行配合义务或阻挠、放任，根据《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第六十一条的规定，则可能承担相应的行政责任并接受家庭教育指导。
5、申请接受专门教育
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十三条规定：对有严重不良行为的未成年人，未成年人的父母或者其他监护人无力管教或者管教无效的，可以向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育。
若家庭（父母或其他监护人）发现对有严重不良行为的未成年人无力管教或者管教无效的，父母或其他监护人有权申请将未成年人送入专门学校接受专门教育，这既是父母或其他监护人的权利，也是父母或其他监护人的义务，更是家庭教育失败后的一种弥补手段。
6、知情权及探视权
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十八条规定：专门学校应当与接受专门教育的未成年人的父母或者其他监护人加强联系，定期向其反馈未成年人的矫治和教育情况，为父母或者其他监护人、亲属等看望未成年人提供便利。
接受专门教育的未成年人的父母或者其他监护人，其监护权并未被剥夺，故依法应受到保护。根据《中华人民共和国未成年人保护法》的相关规定，作为未成年人的监护人，未成年人的父母或者其他监护人有权获得未成年人在专门学校的矫治、教育、生活等各方面的情况，这也是未成年人的父母或者其他监护人知情权及监护权的体现。当然看望未成年人也是未成年人的父母或者其他监护人行使监护权的基本要求。
7、行政复议或行政诉讼权
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十九条规定：未成年人及其父母或者其他监护人对本章规定的行政决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
在有严重不良行为的未成年人矫治过程中，有权作出行政决定的行政机关主要有公安机关和教育行政部门，故未成年人父母或其他监护人主要针对公安机关或教育行政部门提起行政复议或行政诉讼。至于专门教育指导委员会，因其不是行政机关，其作出的评估及意见不是具体行政行为，不能申请行政复议或提起行政诉讼。
（二）学校（专门学校）
学校在对有严重不良行为未成年人的矫治教育中，扮演着积极重要的角色，有严重不良行为的未成年人矫治教育活动基本都是在学校中实现的。学校（专门学校）在未成年人严重不良行为矫治的职责主要有以下几种：
1、报告义务
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十九条规定：学校发现有人教唆、胁迫、引诱未成年人实施严重不良行为的，应当立即向公安机关报告。
根据《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》规定，该报告义务是学校应尽的义务，现实中考虑到学校的名声，学校可能会将此类教唆行为进行内部处理，导致教唆、胁迫、引诱者逃脱法律的制裁，也使教唆、胁迫、引诱者继续其违法行为。
2、参与公安机关的矫治教育
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十二条规定：公安机关在对未成年人进行矫治教育时，可以根据需要邀请学校参与。
学校参与公安机关的矫治教育主要有督促未成年人定期报告活动情况；监督未成年人遵守特定的行为规范，不得实施特定行为、接触特定人员或者进入特定场所；安排心理辅导教师进行心理辅导、行为矫治；组织未成年人参加社会服务活动；进行社会观护。
3、申请接受专门教育
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十三条规定：对有严重不良行为的未成年人，所在学校无力管教或者管教无效的，可以向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育。
若未成年人所在学校发现对有严重不良行为的未成年人无力管教或者管教无效的，学校有权申请将未成年人送入专门学校接受专门教育，这样既可使有严重不良行为的未成年人能够接受行之有效的矫治教育，也可以将其与其他未成年人有效隔离，避免其他未成年人受到侵害。
4、行使教育权
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十五条规定：省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所，对前款规定的未成年人进行专门矫治教育。第四十七条规定：专门学校应当对接受专门教育的未成年人分级分类进行教育和矫治，有针对性地开展道德教育、法治教育、心理健康教育，并根据实际情况进行职业教育；对没有完成义务教育的未成年人，应当保证其继续接受义务教育。
作为专业的教育机构，应当对未成年人进行规定的教育，这种教育既包括普通的知识教育，也包括道德教育、法治教育、心理健康教育。尤其是专门学校，更要严格按照《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见>的通知》（厅字〔2019〕20号）文件的要求，切实做好有严重不良行为未成年人的教育工作。对于从专门学校转学至普通学校的，普通学校必须接收。对符合毕业条件的，应当及时颁发毕业证书。
5、矫治信息反馈及看望
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十八条规定：专门学校应当与接受专门教育的未成年人的父母或者其他监护人加强联系，定期向其反馈未成年人的矫治和教育情况，为父母或者其他监护人、亲属等看望未成年人提供便利。
专门学校应与接受专门教育的未成年人的父母或者其他监护人建立专门的联系渠道，定期联系。建立专门的看望室，定期安排接受专门教育的未成年人的父母或者其他监护人、亲属等看望未成年人。
（三）公安机关
公安机关是未成年人矫治教育工作的主要承担机关，既要接受报案，依法调查处理，还要具体实施矫治教育措施，决定是否接受专门教育，在未成年人进入专门学校后，公安机关还要负责未成年人的矫治工作。公安机关在未成年人严重不良行为矫治的职责主要有以下几种：
1、接受报告（报案）
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十九条规定：未成年人的父母或者其他监护人、学校、居民委员会、村民委员会发现有人教唆、胁迫、引诱未成年人实施严重不良行为的，应当立即向公安机关报告。
根据国家监委、**检、教育部、公安部等9部门联合印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》的规定，接受报告的公安机关应当按照要求立案处理，并及时反馈案件进展。
2、依法调查处理
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十九条规定：公安机关接到报告或者发现有上述情形的，应当及时依法查处；对人身安全受到威胁的未成年人，应当立即采取有效保护措施。第四十条规定：公安机关接到举报或者发现未成年人有严重不良行为的，应当及时制止，依法调查处理，并可以责令其父母或者其他监护人消除或者减轻违法后果，采取措施严加管教。
《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》对于案件的处理也有明确具体的规定，公安机关应依照该意见及《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》的规定调查处理案件。
3、实施矫治教育措施
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十一条规定：对有严重不良行为的未成年人，公安机关可以根据具体情况，采取以下矫治教育措施：（一）予以训诫；（二）责令赔礼道歉、赔偿损失；（三）责令具结悔过；（四）责令定期报告活动情况；（五）责令遵守特定的行为规范，不得实施特定行为、接触特定人员或者进入特定场所；（六）责令接受心理辅导、行为矫治；（七）责令参加社会服务活动；（八）责令接受社会观护，由社会组织、有关机构在适当场所对未成年人进行教育、监督和管束；（九）其他适当的矫治教育措施。
公安机关作为对有严重不良行为未成年人进行矫治教育的主要机关，依法有权采取上述八条措施。具体采取上述措施时，应根据不同的矫治教育措施制订不同的执行标准和程序，这也是目前尚需公安机关考虑和制订的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》配套实施文件。
4、邀请参与矫治教育
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十二条规定：公安机关在对未成年人进行矫治教育时，可以根据需要邀请学校、居民委员会、村民委员会以及社会工作服务机构等社会组织参与。
公安机关实施前述矫治教育措施时，需要学校、群众自治组织、社会组织予以配合，尤其是实施责令遵守特定的行为规范，不得实施特定行为、接触特定人员或者进入特定场所；责令接受心理辅导、行为矫治；责令参加社会服务活动；责令接受社会观护等矫治教育措施时，只能依靠上述组织、单位等予以配合，仅靠公安机关是无法完成的。
5、决定送入专门学校
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十四条规定：未成年人有下列情形之一的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。第四十五条规定：未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。
公安机关决定对未成年人进行专门教育或专门矫治教育时，必须与教育行政部门联合做出决定，按照《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》表述顺序，虽是联合做出决定，但是应以教育行政部门的决定为主，公安机关的决定次之。
6、负责专门矫治教育工作
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十五条规定：前款规定的专门场所实行闭环管理，公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门承担未成年人的教育工作。
因专门矫治教育比专门教育更为严格，故对未成年人实施专门矫治教育时，需由公安机关和司法行政机关负责未成年人的矫治工作。专门教育则无需公安机关介入专门学校的矫治工作。
（四）专门教育指导委员会
专门教育指导委员会是《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第六条规定设立的一个跨部门常设机构，由教育、民政、财政、人力资源社会保障、公安、司法行政、人民检察院、人民法院、共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会、专门学校等单位，以及律师、社会工作者等人员组成，研究确定专门学校教学、管理等相关工作。专门教育指导委员会在未成年人严重不良行为矫治的职责主要有以下几种：
1、评估同意送入专门学校接受专门教育
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十三条规定：对有严重不良行为的未成年人，未成年人的父母或者其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效的，可以向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育。第四十四条规定：未成年人有下列情形之一的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。
专门教育是国民教育体系的组成部分，是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施。专门教育指导委员会对于是否需要送入专门学校接受专门教育需进行评估，理论上来说该评估应有相应的流程和标准，最终结果应以评估报告的形式体现。评估结果应是同意送入专门学校接受专门教育或是不同意送入专门学校接受专门教育。
2、评估同意送入专门学校接受专门矫治教育
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十五条规定：未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。
专门教育指导委员会针对是否需要送入专门学校接受专门矫治教育需进行评估，评估程序应与是否需要接受专门教育一致，但是评估标准应比是否需要接受专门教育更为严格。鉴于接受专门矫治教育对于人身自由的管控更为严格，故专门教育指导委员会作出同意送入专门学校接受专门矫治教育的评估结果时应更加审慎。
3、接受专门教育情况评估
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十六条规定：专门学校应当在每个学期适时提请专门教育指导委员会对接受专门教育的未成年学生的情况进行评估。
专门教育指导委员会做该评估的主要目的是接受专门教育的未成年人是否适合转回普通学校就读，故作评估的程序和要求与送入专门学校接受专门教育截然不同。
4、转回普通学校建议权
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十六条规定：对经评估适合转回普通学校就读的，专门教育指导委员会应当向原决定机关提出书面建议，由原决定机关决定是否将未成年学生转回普通学校就读。
专门教育指导委员会经评估认为适合转回普通学校就读的可向教育行政部门或教育行政部门及公安机关提出书面建议。专门教育指导委员会无权决定是否转回普通学校就读。
三、专门教育和专门矫治教育的区别
专门教育和专门矫治教育的实施场所均在专门学校。据2020年8月四川省检察院印发的《关于加强检察机关与专门学校工作衔接的意见》，目前四川已在10个市（州）建有专门学校11所，配备教职工250余人，在数量上位于全国前列。
进入专门学校接受专门教育的途径一共有三条，（1）由未成年人的父母或者其他监护人向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育。（2）由未成年人所在学校向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育。（3）未成年人有四种严重情形之一的，经专门教育指导委员会评估同意，由教育行政部门会同公安机关决定将其送入专门学校接受专门教育。
进入专门学校接受专门矫治教育，只有一种途径，即未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，由检察机关或人民法院提出，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。
专门教育和专门矫治教育完全不同，首先程度不同，专门矫治教育更为严重，所涉不良行为也比接受专门教育的更为严重；其次，接受教育的专门学校不同，接受专门教育的只是普通县级以上设立的专门学校，而接受专门矫治教育的是省级人民政府确定的专门学校。最后管理的程度不同，接受专门教育的普通专门学校管理较为宽松，而接受专门矫治教育的专门学校实行按照分校区、分班级等方式设置专门场所，实行闭环管理，公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门承担未成年人的教育工作。
四、思考及建议
（一）在政府中建立专门常设机构
未成年人严重不良行为的矫治工作有一个突出特点就是参与的主体众多，大体有监护人、学校、公安机关、教育行政机关、司法行政机关、人民法院、人民政府、专门教育指导委员会、居民委员会、村民委员会、社会组织等等。在众多主体参与的情况下，势必需要一个机构居中指挥、协调各方，以高效地实现对未成年人严重不良行为的矫治目的。
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》并未设立这一机构，这可能导致各方主体基于自身的职权、认知、理解的不同，对未成年人严重不良行为的矫治工作效率产生影响，甚至出现拖延、推诿等情形。本人认为应在人民政府中设立一个常设机构，这对于推进未成年人严重不良行为的矫治工作是极为有利的。
（二）尽快制定相关配套文件
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的规定较为笼统，不具有实践操作性。比如专门教育指导委员会的设立程序、人员组成、评估程序、评估标准等等；又比如社会观护制度，目前还在探索阶段，根本没有配套文件支持。
综上，尽快建立未成年人严重不良行为矫治配套制度，使得矫治工作有法可依是当务之急。湖北恩施市检察院建立了观护官制度，在社会观护制度做了一些有益的探索，这对于建立社会观护制度是极为有利的。
（三）加强检察监督，切实保障未成年人的合法权益
专门学校教育具有限制人身自由的特点，是一种较为严厉的矫治措施。检察机关作为国家法律监督机关，应对专门教育及专门矫治教育的决定、执行进行监督，促进专门教 育及专门矫治教育法治化运行。故在未成年人严重不良行为矫治工作中，检察机关应主动介入，切实保障未成年人的合法权益。
（四）建立联络员制度
如前所述，参与未成年人严重不良行为矫治工作的主体众多，这可能导致各主体之间出现传递信息延迟或偏差。为了避免这一情况发生，建议参与未成年人严重不良行为矫治工作的主体在内部设立专（兼）职联络员，建立联络员制度，专门处理未成年人严重不良行为矫治工作。对联络员进行系统的培训，提高其参与未成年人严重不良行为矫治的工作技能，也便于出现问题后的追责工作。
（五）建立强制职业技能教育制度
随着《中华人民共和国职业教育法》的修订实施，国家将职业教育提高到了一个新的层次。在专门学校接受专门教育或专门矫治教育的未成年人也应加强职业技能教育，以使其年满十六周岁或成年后，可以掌握一技之长，顺利实现就业。
我认为，应强制在专门学校接受专门教育或专门矫治教育的未成年人参加职业技能教育，并取得职业技能证书。具备相应知识和能力的未成年人经评估后，可直接转入中等职业学校（含技工学校）或高等职业学校。
（六）建立档案集中管理机制
2022年5月24日，**人民法院、**人民检察院、公安部、司法部共同制定了《关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》，对于未成年人犯罪记录封存做出了明确规定。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第五十九条对于未成年人犯罪记录依法封存、查询、保密等也做了原则性的规定。
因参与未成年人严重不良行为矫治工作的主体众多，导致涉及未成年人严重不良行为矫治工作的档案也存放在不同主体中，为了切实保护未成年人合法权益，应制定档案移交保管制度，将存放在各主体手中的统一移交给一个专业机构（档案馆），这样既便于查询，也便于保密，真正实现未成年人记录依法封存的目的。
作者简介：李远拓，四川君合律师事务所合伙人、四川君合律师事务所刑事辩护部副部长、四川省律协维护律师执业权利委员会委员、四川省律协妇女和未成年人权益保护专业委员会委员、成都市律协律师年度考核工作委员会委员、成都市律协婚姻家事法律专业委员会委员、成都市律协实习律师面试官、成都铁路运输中级法院调解员、四川省警察协会法律服务中心律师。专业领域：企业法律顾问、刑事辩护、婚姻家事。
责任编辑：廖衍玲