君合论坛 | “一房两证”被确认违法后房屋登记机关责任比例探究
【摘要】“一房两证”是指一套房屋上存在由房屋登记机关颁发的两个记载不同所有权人的房屋权属证书，其出现的原因有登记申请人的故意或过失、权利人的过错，或房屋登记机关的过错等情形，因此由“一房两证”引发的争议既涉及民事纠纷，也可能涉及行政赔偿纠纷。在行政赔偿纠纷中针对“一房两证”被确认违法后房屋登记机关的赔偿责任，各级、各地人民法院对责任比例划分、赔偿范围、计算标准等没有形成统一的裁判规则，甚至存在较大的差异，不利于保护权利人的利益。本文拟以法律法规为基础，梳理司法实践中对这个问题的裁判要点和审理思路，并结合笔者观点及亲自承办的案件，对“一房两证”被确认违法后房屋登记机关应承担的责任比例进行探究。
【关键词】一房两证；登记机关；行政赔偿；责任比例
“一房两证”是指一套房屋上存在由房屋登记机关颁发的两个记载不同所有权人的房屋权属证书，而导致房屋所有权权属或他项权争议。日常生活中更广为人知的可能是 “一房二卖”，虽然两种情形的文字表述看上去很接近，但由此产生的法律后果却大相径庭。
一般来说，“一房二卖”系房屋出卖人违反合同约定，订立数份买卖合同，仅将房屋交付其中一个买受人，对其他买受人构成合同违约，但此种情况下，房屋仅有一个产权证，不涉及房屋权属证书的瑕疵问题。同时，《**人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第七条对“一房二卖”的特定情形及对应法律后果也有明确规定，即出卖人与第三人恶意串通，另行订立商品房买卖合同并将房屋交付使用，导致买受人无法取得房屋的，买受人有权请求确认出卖人与第三人订立的商品房买卖合同无效。“一房两证”的情形和法律后果则更加复杂。“两证”可能是因为初始登记、转移登记或变更登记环节存在瑕疵，导致一个房屋存在所有权人不一致的数个产权证；也可能是一处房产上存在数个登记内容冲突的他项权证。“一房两证”出现的原因既包括登记申请人的故意或过失，亦可能有权利人的过错，甚至可能有房屋登记机关的过错。
一、关于登记错误时登记机关承担责任的规定
如前所述，“一房两证”出现的原因既有申请人的故意或过失，亦可能有权利人的过错，还可能有房屋登记机关的过错，对“一房两证”法律后果也主要由民事及行政两大领域的法律法规、部门规章、司法解释等来进行明确。
（一）部门规章、行政法规、法律
部门规章方面，原《城市房屋权属登记管理办法》（《城市房屋权属登记管理办法》于1997年10月27日由建设部令第57号发布，2001年8月15日根据《建设部关于修改＜城市房地产权属登记管理办法＞的决定》修正，已被《房屋登记办法》（发布日期：2008年2月15日 实施日期：2008年7月1日）废止。）第三十七条规定，因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。原《城市房屋权属登记管理办法》自颁行之日起至被废止之日都一直沿用该条款。
原《房屋登记办法》（《房屋登记办法》于2008年1月22日经建设部第147次常务会议讨论通过，现予发布，自2008年7月1日起施行，自2019年9月6日废止。）生效后原《城市房屋权属登记管理办法》废止，但原《房屋登记办法》承继了其部分条文并加以完善，在第九十二条规定，申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿。《房屋登记办法》于2019年9月6日废止。
行政法规方面，国家实行不动产统一登记制度后，由国务院颁布的《不动产登记暂行条例》（《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）自2015年3月1日起施行，现行有效。）对不动产登记事宜进行规定，其中第二十九条明确规定，不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《物权法》的规定承担赔偿责任。第三十条明确规定，不动产登记机构工作人员进行虚假登记，损毁、伪造不动产登记簿，擅自修改登记事项，或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予处分；给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
法律方面，《国家赔偿法》自从立法之初至今都明确规定了由行政机关承担权利人直接损失的赔偿原则。鉴于“一房两证”情形下，房屋本身没有损毁灭失，若登记机关行为违法，或侵害的主要是权利人的财产权益（如因产权登记有误造成权利人的所有权损失，因抵押权登记有误造成抵押权人无法实现抵押权的债权损失），根据《国家赔偿法》（ 2012年10月26日中华人民共和国主席令第68号公布、自2013年1月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》第2次修正。）相关规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权的，权利人有权取得赔偿。国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。
原《物权法》（《物权法》于2007年10月1日起施行，2021年1月1日《民法典》施行同时废止。）第二十一条规定，当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。
《民法典》对原《物权法》的上述条款予以完整保留，根据《民法典》第二百二十二条，当事人提供虚假材料申请登记，造成他人损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，造成他人损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。
(二）**人民法院司法解释
**人民法院于2018年2月8日起施行的《**人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。
**人民法院于2010年11月18日起施行的《**人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定，申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。第十三条规定，房屋登记机构工作人员与第三人 恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。
**人民法院于2022年5月1日起施行的《**人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，行政机关及其工作人员与第三人恶意串通作出的违法行政行为，造成公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益实际损害的，应当承担连带赔偿责任。一方承担连带赔偿责任后，对于超出其应当承担部分，可以向其他连带责任人追偿。第二十三条规定，由于第三人提供虚假材料，导致行政机关作出的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织损害的，人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关承担相应的行政赔偿责任；行政机关已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任。
(三）条文小结
不管是部门规章、行政法规、法律还是司法解释，均认可“一房两证”被确认违法即登记错误时，登记机关应当承担赔偿责任。但不同条文的侧重点仍有差异。
首先，行政法视角下，不动产登记特别规定领域的条文逐步完善，明确登记错误时登记机关应当对权利人承担赔偿责任，登记机关赔偿后可以向造成登记错误的人追偿。登记机关可以向提交虚假材料的申请人进行追偿，同时依据《不动产登记暂行条例》第三十条的规定，登记机关工作人员在特定情形下也能成为追偿对象。国家赔偿领域也认可行政机关在对行政管理相对人财产权造成损害时，应对直接损失承担赔偿责任。
其次，民法视角下，依据侵权行为与损害结果之间的因果关系，权利人可以向有过错的登记申请人索赔，或者向登记错误的登记机关索赔。登记机关承担赔偿责任后，可以向其他责任人追偿。
最后，司法解释视角下，**人民法院对登记机关的过错情形及对应责任做了区分，如已尽到审慎的注意义务，不担责；如未尽合理审慎职责，应根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担与过错程度相匹配的赔偿责任；如系与第三人 恶意串通违法登记，侵犯权利人合法权益的，登记机关应与第三人承担连带赔偿责任。笔者还将在文章第三部分对**院司法解释进行更具体的解读。
笔者认为，上述法律条文尚存在不完善之处，一方面没有对登记机关承担责任的比例做出统一的规定，另一方面没有对直接经济损失的具体构成进行列举，导致司法实践中对“一房两证”被确认违法时登记机关的责任比例以及直接经济损失的认定存在不同裁量标准。
二、从六则相关案例看法院审理思路
（一）中国银行江西分行诉南昌市房管局违法办理抵押登记案（**人民法院(2002)行终字第6号行政赔偿判决书，裁判日期2003年9月30日。）
——房管局办理登记时未尽注意义务，致使行政管理相对人遭受财产损失的，根据过错程度承担对应的赔偿责任，赔偿后可向直接责任人（即以虚假资料办理登记的申请人）索赔。
1.基本案情
1995年4月，债务人天龙公司向中国银行江西分行申请贷款700万元，并签订《借款合同》。天龙公司以案涉房屋作为担保，并在南昌市房管局办理抵押登记。1995年6月，南昌市房管局函告中国银行江西分行，发现天龙公司法定代表人颜某用假产权证办理了房产抵押贷款手续。经另案刑事判决书认定，颜某用假房产证作抵押，诈骗贷款650万元，最终造成银行实际损失450.5万元。
中国银行江西分行与南昌市房管局因行政赔偿事宜产生纠纷，向法院提起诉讼，要求南昌市房管局赔偿其全部贷款损失450.5万元。
2.法院意见
关于房管局的过错，南昌市房管局在本案中违反职业规范，未尽必要的注意义务，为持有假房产证实施诈骗的天龙公司办理抵押登记手续，并明示可以办理贷款。银行基于对抵押登记的信赖发放贷款，遭受了财产损失。南昌市房管局对其违法办理抵押登记而酿成银行财产损失的后果，应当承担相应的过失赔偿责任。
关于房管局的追偿权，南昌市房管局承担行政赔偿责任后，有权就其承担的数额向天龙公司行使追偿权。
关于银行的过错，银行在办理抵押贷款过程中，没有按照项目调查、项目评估程序规定的要求认真审查天龙公司的资信情况和履约能力，所发贷款额度亦不符合与抵押物市值比例的规定，对于造成财产损失负有一定的过错责任。
最终，**人民法院判决由南昌市房管局对贷款损失承担55%的责任，即赔偿中国银行江西省分行人民币2477750元及利息（按中国人民银行同期活期存款利率计算，自1995年9月26日起至实际付款之日止）。
3.笔者评析
经梳理本案判决，笔者归纳法院审理思路要点如下：
（1）确认市房管局违法出具他项权利证明的行为与银行财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系，房管局应当赔偿，同时明确房管局承担的是基于自身过失的赔偿责任，而非对直接责任人的补充赔偿责任。
（2）确认抵押权人自身对贷款损失存在过错时可降低登记机关责任比例。本案法院基于当事人各方过错程度，酌情认定房管局承担责任的比例为55%。
（3）认定直接责任人仍是以虚假证件办理抵押登记的抵押人，明确房管局承担赔偿责任后有权向抵押人追偿，同时银行遭受的其余损失也可向抵押人行使索赔权。
（4）认定银行的利息损失属于直接损失，但不能按照贷款利率计算，而是按中国人民银行同期活期存款利率计算。本案中法院认可自借款期限/抵押期限届满次日起计算利息。
（二）中国建设银行股份有限公司深圳住房城建支行等诉深圳市规划和国土资源委员会登记行为案（广东省深圳市中级人民法院(2012)深中法行终字第311号行政判决书，裁判日期2013年3月12日。）
——未取得房产证的第三人无权要求主管部门撤销撤证决定；权利人负有对直接经济损失的举证责任；如事先有生效判决书确认权利人债权金额的，以此作为直接经济损失的标准，而不适用在后的房屋评估价。
1.基本案情
因人民币63万余元的债权债务纠纷，1993年4月26日，福田区人民法院裁定将案涉房屋作价人民币63万元抵偿给中国建设银行股份有限公司深圳住房城市建设支行（下称“城建支行”），其占有并使用该房产近19年，但未办理房地产产权变更登记手续。
案涉房屋的权属登记实际上存在瑕疵，即申请人办理所有权登记时提交的申请资料存在申请人与申请资料主体不一致、申请资料不齐全等情形，但仍于1990年8月17日取得了房屋所有权证。深圳市规划和国土资源委员发现上述问题后，2011年6月10日，做出撤销该核准登记的决定。
城建支行诉至法院，主张撤销深圳市规划和国土资源委员会作出的《关于撤销案涉房屋﹤房屋所有权证﹥的决定》，并要求深圳市规划和国土资源委员会按案涉房屋现有评估价146.04万元赔偿其损失。
2.法院意见
关于申请主体是否适格，涉案房产并未过户，城建支行并未取得涉案房产的所有权，因而不属于《物权法》规定的已经取得所有权的善意第三人，其要求撤销涉案的撤证决定，法院不予支持。
关于登记机关可否撤销登记，登记机关审查有疏忽，核准登记不当的，登记机关可以决定撤销全部或部分核准登记事项。因此，深圳市规划和国土资源委员会在发现请登记 资料存在不符合法律法规规定的问题后，依职权可以做出撤销该核准登记的决定。
关于银行是否遭受损失，本案中，因人民币63万余元的债权债务纠纷，城建支行已于1993年通过法院裁定抵偿而实际占有涉案房屋近19年。判决酌情采取相应租金标准认定城建支行因占有使用房屋产生的实际收益已经远超过人民币63万余元，因而没有直接损失的存在，判决驳回城建支行的全部诉讼请求。
3.笔者评析
经梳理本案判决，笔者归纳法院审理思路要点如下：
（1）确认有权向登记机关主张撤销的主体系已经取得所有权的善意第三人，保护交易第三方的合法权益，符合《物权法》相关规定。
（2）确认根据我国国家赔偿原则，造成的财产损失是直接损失，且赔偿请求人对损害事实的存在承担举证责任，即国家只承担权利人有证据证明的直接财产损失。
（3）如针对债权人的债权金额已有生效司法文书进行确认，即使行政赔偿纠纷产生后债权人对案涉房产做了评估，也不援引评估报告结论，而是以原生效司法文书的金额 认定债权人直接经济损失。
（三）中国邮政储蓄银行股份有限公司张家界市分行与张家界市房地产管理局房屋登记行政赔偿案（湖南省张家界市中级人民法院 (2016)湘08行再5号行政赔偿判决书，裁判日期2016年7月19日。）
——房管局违法办理抵押登记，造成银行财产损失，在借款人和抵押人无法偿还贷款的情况下，房管局根据其过错程度承担相应过失赔偿责任；按活期利率计算的利息属于直接损失。
1.基本案情
申请人杨某就案涉房屋申请初始登记时，存在提交错误、虚假材料等问题，但张家界市房管局办理了登记。后杨某向邮储银行借款65万元，并为梁某向中国邮政储蓄银行股份有限公司张家界市分行（下称“邮储银行”）借款34万元进行担保，均以案涉房屋作为抵押物，并在张家界市房管局办理了抵押登记。
张家界市房管局发现问题后撤销案涉房屋的所有权证和他项权证，导致邮储银行抵押权无法实现。邮储银行与张家界市房管局产生行政赔偿纠纷，邮储银行诉至法院，主张市房管局赔偿债权本金853317.27元及相应利息（截止2014年7月28日贷款利息132804.85元，罚息87092.31元）。
2.法院意见
关于市房管局的过错，市房管局在本案中违反职业规范，未尽合理审慎职责，为已经进行过房产登记的涉案房屋又重复登记发证，并办理抵押登记手续。邮储银行基于对房产登记机关所办抵押登记行为的信赖，发放贷款，现债务人无力偿还大部分贷款，致使邮储银行遭受了财产损失。市房管局违法出具他项权利证明的行为与邮储银行财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。
关于银行的过错，本案中，邮储银行没有认真审查房产情况和债务人履约能力，对于造成财产损失负有一定的过错，亦应承担相应的责任。酌情确定赔偿比例为，市房管局承担邮储银行财产损失总额60%的赔偿责任。
对于直接损失范围，邮储银行作为金融机构，需要支付储户的存款利息，因此，涉案贷款的利息应属于直接损失，对该部分直接损失按照中国人民银行同期活期存款利率计算并予以赔偿。而按贷款利率计算的利息属于可得利益，不属于直接损失，故，邮储银行申诉提出的应按贷款利率赔偿并计罚息的请求，缺乏法律依据，不予支持。
最终，法院判决市房管局赔偿邮储银行贷款损失本金511990.36元（853317.27×60%）及利息【其中杨某借款部分的本金为330346.45元（550577.42×60%），利息起算日为2011年4月2日起至实际付款之日止。梁某借款部分的本金为181643.91元（302739.85×60%），利息起算日为2011年7月1日起至实际付款之日止，利息均按中国人民银行同期活期存款利率计算】。
3.笔者评析
经梳理本案判决，笔者归纳法院审理思路要点如下：
（1）确认登记机关违法出具他项权利证明的行为与银行财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。
（2）法院严格区分本案当事人过错，认为银行在办理抵押贷款过程中，没有认真审查房产的情况和借款人的履约能力，对于造成财产损失负有一定的过错，酌情裁定登记机关承担60%的责任，同时明确银行仍可就其实际财产损失向借款人及抵押人行使索赔权，这实际上是基于抵押合同与贷款合同，银行作为债权人享有的正当权利。
（3）确认贷款本金及利息均属于直接损失，但利息应按照中国人民银行同期活期存款利率计算。按贷款利率计算的利息属于可得利益，不属于直接损失。本案中法院认可自银行发放贷款之日起计算利息。
（四）上高县房地产管理局与刘某、许某房屋登记管理案（江西省宜春市中级人民法院(2018)赣09行终51号行政判决书，裁判日期2018年7月23日。）
——房管局未经核实办理了不具有实际房屋的房屋所有权证以及他项权证，导致债权人抵押权无法实现，房管局赔偿全部债权本金。
1.基本案情
罗某对案涉房屋在上高县房管局办理了虚假的所有权登记，后向债权人刘某、许某借款65万元时，以案涉房屋为抵押物，在上高县房管局办理了抵押登记。
由于罗某未偿还借款，债权人刘某、许某拟实现抵押权时发现案涉房屋已被他人购买使用，导致抵押权无法实现。债权人刘某、许某与上高县房管局因行政赔偿产生纠纷，刘某、许某诉至法院，要求房管局赔偿65万元本金债权、利息损失以及实现债权花费的其他费用。
2.法院意见
关于房管局过错，上高房管局未查验申请材料是否真实和房屋的有关情况，对本案所涉的已经登记过的三套房屋又进行了所有权登记，颁发新的不同的房屋所有权证，导致一处房产存在两个不同的所有权证，明显未尽到合理查验义务。上高房管局在办理抵押权登记的过程中，仍未尽合理审查义务，以错误的房屋所有权登记为基础，分别为刘某、许某办理了抵押权登记并颁发他项权证书，该房屋抵押权登记行为错误。
关于权利人损失，由于抵押权登记的错误，在罗某未归还借款的情况下，刘某、许某无法通过房屋的抵押权实现自身的债权，上高房管局应对因登记错误给刘某、许某造成的损失承担赔偿责任。由于他项权证上登记的刘某债权数额为40万元、许某债权数额为25万元，他项权证上未载明系对借款本金或利息予以抵押担保，因此，权利人因抵押权不能实现的债权损失分别为40万元和25万元。
最终法院判决房管局向债权人刘某、许某分别赔偿40万元和25万元（合计65万元）本金债权。
3.笔者评析
经梳理本案判决，笔者归纳法院审理思路要点如下：
（1）本案中，债权人已无法通过抵押物实现债权，同时房管局在办理房屋初始登记以及抵押登记的两个环节均未尽到审核义务，法院判定房管局承担****赔偿责任。
（2）对于赔偿范围，因他项权证上未载明系对借款本金或利息予以抵押担保，法院认定房管局赔偿范围为全额债权本金损失，不包含利息或实现债权的其他费用。
（五）刘某与永州市零陵区自然资源局不动产登记及行政赔偿案（湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行终97号行政判决书，裁判日期2019年4月14日。）
——申请人主观恶意明显时可减轻房管局赔偿责任；房管局在承担赔偿责任后，可以依法向申请人、故意或者重大过失造成登记错误的工作人员追偿。
1.基本案情
赵某明知涉案房屋已经于2010年4月转让给第三人并办理了转移登记，仍刊登遗失公告，并向永州市零陵区自然资源局申请遗失补证，造成“一房两证”。
后赵某以案涉房屋为抵押物，向债权人刘某借款20万元。赵某不履行还款义务，因赵某无可供执行的财产，且刘某不能实现其抵押权，刘某与永州市零陵区自然资源局因行政赔偿产生纠纷，刘某诉至法院，要求自然资源局赔偿其损失20万元。
2.法院意见
永州市零陵区自然资源局为赵某办理遗失补证登记行为违法，为赵某补发的案涉房屋《房屋所有权证》应属无效。债权人刘某基于对房屋登记、房屋抵押登记行政行为的信赖，借款给赵某，在寻求司法渠道救济后，因赵某无可供执行的财产而不能实现其抵押债权，其直接经济损失为20万元，永州市零陵区自然资源局对此应当承担相应的赔偿责任。赵某在将涉案房产转让给第三人且第三人已经就涉案房屋办理了房屋所有权证的情况下，申请遗失补证，主观上存在明显恶意，可减轻永州市零陵区自然资源局的赔偿责任。
最终法院判决永州市零陵区自然资源局承担20%（4万元）的赔偿责任。
3.笔者评析
经梳理本案判决，笔者归纳法院审理思路要点如下：
（1）确认直接经济损失为寻求司法渠道救济后仍得不到清偿的债权本金。
（2）确认登记申请人主观上存在明显恶意时，房管局责任比例可降低，在本案中仅判决房管局承担20%的责任。本案中，房管局实际上也在遗失补证登记及办理抵押登记两个环节均未尽到审核义务，与前述江西省宜春市中级人民法院(2018)赣09行终51号行政判决书要求房管局承担100%责任相比，大幅降低了房管局的责任比例，并且还在判决书内进一步明确了房管局的追偿权。
（3）判决书内明确列举了追偿权的对象，与其他判决不同的是，法院认可的追偿对象既包括主观恶意办理假证的申请人，也包括故意或者重大过失造成登记错误的工作人员。
（六）杜某、郑州市住房保障和房地产管理局行政赔偿案（河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行赔终20号行政赔偿判决书，裁判日期2020年6月12日。）
——法院进行责任划分时，将登记机关、权利人及案外人的过错均予以考虑；房产评估报告时间与房管局行为被确认违法时间相符时，房产损失可依据评估报告认定；房屋租金损失或维权产生的费用不属于赔偿范围。
1.基本案情
杜某系案涉房屋所有权人，取得了所有权证。后该房屋被第三方伪装成杜某出售给刘某，并由郑州市房管局办理了过户手续，导致“一房两证”。杜某因房屋所有权被侵害而主张行政赔偿，要求郑州市房管局赔偿其房屋所有权损失、租金损失、维权费用等共计700万元。
2.法院意见
另案判决已确认郑州市房管局为买方刘某颁发案涉房屋所有权证的登记行为违法，造成杜某原房屋所有权被侵害，杜某有权提起本案行政赔偿诉讼。
关于案涉房产损失，依据专业评估机构的评估报告认定为388.79万元。
关于租金、律师代理费、诉讼费用、误工、交通等各项损失与费用，因不属于郑州市房管局登记行为造成的直接损失且杜某也未举出有效证据予以证明，不予支持。
关于房管局赔偿责任，依据《**人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条与《**人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条的规定，对于案涉房产损失，应由各方按过错责任分担。综合考虑本案实际情况和案涉各方行为（原告杜某对重要身份财产证件未尽到妥善保管责任、案外人提供虚假材料办理登记、登记机关未尽到审核义务）的过错程度，酌定郑州市房管局承担70%的行政赔偿责任（272.153万元）。
3.笔者评析
经梳理本案判决，笔者归纳法院审理思路要点如下：
（1）确认房管局登记行为违法的，权利人有权要求赔偿。对财产权造成其他损害的，房管局应按照直接损失给予赔偿，符合《国家赔偿法》的有关规定。法院进行责任划分时，将登记机关、权利人及案外人的过错均予以考虑。
（2）已有专业评估机构对案涉房屋价值做出估值，且评估时点与法院确认房管局登记行为违法的时间相符，可依据评估报告的房产估值认定权利人直接损失。
（3）确认房屋租金以及因诉讼维权产生的律师代理费、诉讼费用、误工、交通等各项损失与费用不属于直接损失，不在登记机关赔偿范围内。
（七）小结
笔者对以上六则案例的裁判规则进行整理如下：
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序号 |
案号 |
裁判时间 |
审理法院 |
裁判规则 |
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1 |
(2002）行终字第6号 |
2003年9月30日 |
**人民法院 |
南昌市房管局承担损失的55%的赔偿责任 |
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2 |
(2012）深中法行终字第311号 |
2013年3月12日 |
广东省深圳市中级人民法院 |
损失的计算以当初银行的原始债权为准，不以房屋现在的房屋评估价值计算 |
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3 |
(2016)湘08行再5号 |
2016年7月19日 |
湖南省张家界市中级人民法院 |
房管局承担损失的60%的赔偿责任 |
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4 |
(2018)赣09行终51号 |
2018年7月23日 |
江西省宜春市中级人民法院 |
房管局承担损失100%的赔偿责任 |
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5 |
（2019）湘11行终97号 |
2019年4月14日 |
湖南省永州市中级人民法院 |
国土资源局承担损失20%的赔偿责任 |
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6 |
（2020）豫01行赔终20号 |
2020年6月12日 |
河南省郑州市中级人民法院 |
房管局承担损失的70%的赔偿责任 |
通过六则案例，可以看出**人民法院或各地法院在处理登记机关登记行为确认违法后的行政赔偿纠纷时，存在一些共通点，但也存在巨大差异。
1.登记机关登记行为被确认违法的方式大致存在如下几种情形：
- 登记机关自行发现后撤销；
- 由行政诉讼受理法院确认违法并撤销；
- 由行政赔偿诉讼受理法院处理行政赔偿时一并确认违法。
但无论是哪种情形，只要登记错误，造成权利人受损，登记机关就应当对权利人承担赔偿责任。
2.**院和各地法院均认可，无论是债权人因房产抵押登记错误导致抵押权无法实现，还是房产所有权人因“一房两证”导致所有权受损，登记行为违法与权利人损失间存在因果关系时，应当承担赔偿责任。但确认房管局有过错后，法院对其责任比例的认定有显著差异，责任比例范围在20%-100%之间，跨度极大。没有判决登记机关承担100%责任的案例中，有的是因为权利人本身存在过错；有的是因为权利人没有过错，仅案外第三人有过错；还有的是因为权利人和案外第三人都有过错。
3.**院和各地法院均认可房管局的赔偿范围仅限于直接经济损失，且直接经济损失需要权利人举证。然而损失的具体范围、计算标准在司法实践中也存在差异：针对债权损失，仅认可债权本金和既认可债权本金又认可利息（按活期利率计算）的案例都存在；针对房产损失，认可评估报告估值和否认评估报告估值的案例也都存在。
可以看出，在此类案件的处理上，各级、各地法院进行自由裁量的空间非常大，法律法规和司法解释没有对登记机关的责任划分标准和具体责任比例进行统一规定，很可能导致基本事实相近、登记机关过错程度相似的案件在不同地域、不同级别的法院进行审理时认定登记机关承担的责任比例不一致、甚至差异过大的判决结果，这对于权利人的权利预期和权益保障无疑是不利的。
三、笔者观点
（一）从司法解释条文解读谈权利人权益保护
笔者认为，关于登记错误时登记机关的责任，现行有效的规定可按两个层次进行划分。一方面，《国家赔偿法》、《民法典》、《不动产登记暂行条例》等法律法规明确规定由登记机关赔偿权利人的直接经济损失。另一方面，《**人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》、《**人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》、《**人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》三部司法解释，对登记机关过错情形以及责任划定标准进行了初步区分。鉴于具体条文已在**部分摘录，此处笔者不再赘述。
既然法律和行政法规已经明确了登记错误时登记机关应赔偿权利人直接损失，那司法解释又对登记机关的过错及责任进行划定，是否与法律法规存在冲突？同时，《**人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条系法院需根据各方过错在原告（权利人）与行政机关之间进行责任划分的规定。而《**人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条和《**人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条又系第三人提供虚假材料导致登记错误时，法院需对行政机关进行责任划定，甚至《**人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》还进一步明确了，行政机关已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任。司法解释之间是否也存在冲突？
其实将上述两个疑问进行归纳，并结合前述类似案例的判决，笔者认为，最核心的问题是：在因登记错误造成权利人损失而引发的行政赔偿诉讼案件中，审理法院能否以案外人有过错为由，降低登记机关的责任比例？
笔者认为，因登记错误造成权利人损失而引发的行政赔偿诉讼案件中，审理法院可以原告（权利人）存在过错为由适当减轻登记机关的责任，但不应当以案外第三人有过错为由降低任何登记机关的责任比例。理由如下：
1.案件程序角度
根据《行政诉讼法》等相关规定，由“一房两证”引发的行政赔偿纠纷是一个单独的行政诉讼程序，原告系因登记错误遭受财产权损失的权利人，被告系做出违法登记行为的登记机关，案外第三人（通常是提供虚假材料办理登记的申请人）无论如何也不可能与登记机关同时成为行政赔偿诉讼的被告，第三人是否存在过错应当经另案民事诉讼受理法院审理后予以确认，不宜由行政赔偿诉讼审理法院直接进行认定，否则一方面有超越其管辖权和原告诉讼请求判案之嫌，另一方面在行政赔偿诉讼中将划责的后果强行要求权利人承受，可能对权利人另案通过民事诉讼维权带来不利影响。
基于行政赔偿程序的独立性，行政赔偿诉讼也应当形成一个闭环，审理法院主要需厘清的，是本行政赔偿诉讼的原、被告行为与原告受损结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，以最终确定登记机关的赔偿责任。原告自身如存在过错（如金融机构审核放贷时有错漏或不合规），审理法院以此为由适当减轻登记机关责任是合理的，这也符合侵权责任的归责原则和行政赔偿原则。
涉及案外第三人的事项，审理法院将其作为基本事实查明即可。但是，无论案外人是否有过错、过错类型是故意还是过失、过错程度多少，审理法院都不应将其纳入评价登记机关是否尽职免责的因素，更不能因案外人事实上具有过错而降低登记机关责任比例。一旦审理法院将案外人的过错程度纳入登记机关责任比例的评价因素，就打破了行政赔偿程序的独立性和诉讼闭环，有违国家赔偿法纠正国家机关错误、确保权利人获得救济的立法目的。
2.保护权利人角度
如果在登记过程中，原告（权利人）不存在任何过错，但仍出现了登记错误的结果，对于原告来说，直接责任人应当是登记机关。即使确实存在第三人造假，权利人的损失后果也应当是登记机关和第三人共同作用的结果，登记机关的违法登记行为与第三人的造假行为属于一个整体无法分割，两者缺一不可。更不用说登记机关与第三人恶意串通侵害权利人权益的情形下，登记机关应当与第三人承担连带责任。
行政赔偿诉讼基于双方当事人地位的特殊性，不能刻板套用共同侵权责任的法理。对于权利人来说，其自身没有权限也没有能力区分登记机关和第三人的责任比例；如权利人无过错，法院判决时直接明确登记机关对权利人的直接经济损失承担全部赔偿责任即可；如权利人有过错（如30%），法院判决时明确登记机关对权利人直接经济损失的 70%承担赔偿责任即可。这样，权利人通过行政诉讼程序，就可以及时、足额获得救济，降低其维权成本。
确有其他责任人的，登记机关赔偿后向实际责任人追偿也是现行法律明文规定的登记机关救济途径，登记机关在保障权利人获得损失赔偿后另行发起追偿程序不存在任何司法障碍，从保护权利人的角度来说这种先后顺序也更为适宜。
相对应的，行政赔偿诉讼受理法院在裁量登记机关责任时，也不能以原告已穷尽司法渠道而仍无法获得赔偿作为行政赔偿诉讼启动的前提，同时，权利人能否实际上通过另案民事诉讼从第三人处获得赔偿，也不应纳入行政赔偿诉讼受理法院的考量。
3.登记机关更高注意义务角度
《不动产登记暂行条例》对于登记机关在初始登记、转移登记、变更登记或他项权登记等各个登记环节的审核义务进行了明确规定。登记机关作为负责办理不动产登记的行政主管部门，固然要履行行政机关一般意义上的依法行政职责，但因其对不动产登记和权证颁发享有**的、最终的决定权，从而肩负了维护国家不动产物权登记公示公信效力的特殊职能，故登记机关理应在办理不动产登记时承担更高的审核注意义务。案外第三人的过错可以成为登记机关赔偿后启动追偿程序的事由，但不应当成为减免登记机关对权利人赔偿责任的事由，否则登记机关可以将其责任部分或全部转嫁给第三人，不利于对登记机关行政权力的监督和制约。
虽然司法解释规定“行政机关已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任”，但登记机关是否尽到审查义务、审查是否审慎，应当由登记机关举证证明，同时基于其更高的注意义务，登记机关应当承担比一般标准更为严苛的举证责任，并且审理法院也必须进行仔细审核甄别，不宜随意援引本条免除行政机关的责任。不过笔者认为，只要登记机关出现登记错误就表示其未尽到审慎审查义务，就应当承担责任，只有这样才能确保行政赔偿程序充分发挥其作为纠错机制的功能。
（二）案例再评析
1.宜春中院100%划责VS永州中院20%划责
此处笔者想对第二部分案例四和案例五再次进行评析。
案例四【宜春中院（2018）赣09行终51号案】中，案外第三人提交虚假材料，房管局未经核实为其办理了不具有实际房屋的房屋所有权证以及抵押登记，导致第三人的债权人所持房屋抵押登记物及他项权证因虚假登记不存在，债权人无法通过房屋抵押权实现自身债权，法院判决房管局对债权人的债权本金损失承担100%责任。
案例五【永州中院（2019）湘11行终97号案】中，案外第三人提交虚假材料，房管局未经核实为已转让给受让方并办理转移登记的房屋再次办理了所有权证以及后续的抵押登记，导致案外第三人的债权人无法通过房屋抵押权实现自身债权，法院仅判决房管局对债权人的债权本金损失承担20%责任。
两个案件的基本事实从以下几个角度来说非常相似：原告（权利人）均不存在过错，都是基于对登记机关房屋登记、房屋抵押登记行政行为的信赖，借款给案外第三人；都有案外第三人隐瞒情况，虚报材料办理房屋登记、房屋抵押登记；两地登记机关不仅在权属登记环节未尽审核义务，错误办理了房产证，在办理抵押登记时也依然怠于核实原产权信息，最终导致权利人穷尽司法途径仍无法通过房屋抵押权实现债权，遭受巨额损失。然而，即使是如此相似的案件，两地法院对于登记机关的责任比例认定也存在天壤之别。
结合前述观点，笔者认为宜春中院判决的划责较为合理，永州中院判决则有失偏颇。在永州中院的案例中，权利人已事实上穷尽了司法救济途径仍无法实现抵押权，但永州中院不仅在行政赔偿纠纷案中基于案外人的过错直接将登记机关的责任比例降至20%，从根本上否认了权利人从登记机关获得全额赔偿的权利，还明确扩大了登记机关的追偿对象包括其有过错的工作人员，有更倾向于保护登记机关权益之嫌，明显与国赔法的立法精神相违背。
正是基于在我国现行法律法规和司法解释的框架下，登记机关责任划分标准以及具体责任比例没有统一的规定，才导致宜春中院和永州中院两个案情基本相似的案件出现截然不同的判决结果，笔者认为，这也是行政赔偿立法过程中应当重点完善的部分。
2.由案例想到的其他权益保护建议
（1）责任划分方面，笔者认为可从机动车与非机动车或行人间交通事故划责中获得启发。根据具体事故情形，机动车可能承担全部责任（100%）、主要责任（80%）、同等责任（60%）、次要责任（40%），行政机关登记行为被确认违法后的责任程度和比例也可参照前述标准进行区分。但这种划责仅适用于原告（权利人）与登记机关之间，法院需在判决书中明确登记机关构成全责、主责、同责或次责，并依据相应责任程度确定具体责任比例（100%、80%、60%、40%）。如果法院认定登记机关已完成举证责任，已充分尽到审慎合理的审核注意义务，不存在任何过错，也可参照《道路交通安全法》第七十六条**款第（二）项的规定，由登记机关对权利人的直接损失承担不超过10%的赔偿责任。只有这样，才能够**程度避免行政赔偿诉讼“同案不同判”的情形，更好地保护权利人合法权益。
（2）直接损失的构成及计算标准方面，鉴于2022年5月1日施行的《**人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条明确将存款利息、贷款利息、现金利息纳入《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”范围，笔者认为，可以根据行政赔偿诉讼原告的主体性质以及经济损失对应款项的用途，来最终确定是按照贷款利率还是按照活期存款利率计息。
例如，原告系银行或其他金融机构，经济损失系因第三人骗贷，其发放贷款无法收回、抵押权也无法实现而遭受的债权损失，此时直接经济损失既包括无法收回的债权本金，也应包括按照贷款利率计算的利息。同时，因登记自始有误，金融机构基于对错误登记的信赖而发放贷款，利息损失应当自发放贷款之日就开始计算，直至登记机关依照判决履行全部付款义务之日。
（3）权利人的追偿权也可在行政赔偿判决书中进行明确。如果权利人有过错，在行政赔偿诉讼中可能无法从登记机关处获得全额赔偿，笔者建议，在判决书中也可明确权利人对提交虚假材料的案外责任人的追偿权和有权进行追偿的费用项目。虽然第三人的责任比例可能需要通过另案民事诉讼确定，但在行政赔偿判决书中特别明确权利人享有追偿权的事实以及有权追偿的项目，也可一定程度上减轻权利人后续诉讼维权的举证负担，有利于进一步加强对权利人的权益保护。
（三）从笔者亲历的“一房两证”案例谈登记机关责任比例
2000年6月，邹某与地产公司签订了案涉房屋的购房合同，某市房管局于2000年10月向邹某颁发了案涉房屋的所有权证。
2003年2月，地产公司又就案涉房屋与买受人施某签订购房合同，2005年11月，某市房管局向施某也颁发了案涉房屋的所有权证。此时案涉房屋上就存在了“一房两证”的情形。
2005年11月，施某与受让方刘某就案涉房屋签订买卖合同，并办理过户登记，某市房管局向刘某颁发了案涉房屋的所有权证，刘某购房后实际占有使用该房屋。
邹某去世后，其法定继承人邹某甲、邹某乙于2016年5月向某市房管局申请办理继承转移登记。某市房管局实地查看后告知邹某甲、邹某乙，案涉房屋权属存在争议，不能办理转移登记。由此邹某甲、邹某乙与某市房管局产生纠纷。
邹某甲、邹某乙首先向法院提起行政诉讼，请求判令某市房管局为原告办理案涉房屋转移登记。但基层法院及市中院均认为房屋权属存在争议，某市房管局不予办理转移登记行为符合法律规定，一审和二审均没有支持我方诉讼请求。
接下来，邹某甲、邹某乙再次向法院起诉，请求确认市规划和自然资源局（原市房管局）向买受人施某、受让方刘某颁发房屋所有权证的行政行为违法。市中院一审时认为原市房管局向邹某颁发房屋所有权证后，又就同一处房屋先后向施某、刘某颁证，未尽到合理审慎职责，确认其向施某、刘某颁证的行政行为违法。市规划和自然资源局上诉，省高院维持原判。本案一审和二审均支持了邹某甲、邹某乙的诉讼请求。
邹某甲、邹某乙拿到确认市规划和自然资源局行政行为违法的生效判决后，立即向市中院提起了行政赔偿诉讼，请求判决市规划和自然资源局向二原告赔偿全部财产损失即案涉房屋评估价值（起诉后，邹某甲、邹某乙已向市中院申请委托鉴定机构对案涉房屋进行评估鉴定，最终评估机构以案涉房屋在市规划和自然资源局行政行为被确认违法时点的市场价值为依据出具评估报告）。
市中院一审后部分支持了邹某甲、邹某乙诉讼请求。法院认为，市规划和自然资源局向施某、刘某颁证的行政行为已被另案生效判决确认违法，应当对其造成的损害予以赔偿。但地产公司“一房二卖”、骗取房屋登记的过错明显，可适当减轻市规划和自然资源局的赔偿责任，结合本案事实及生活常理，根据原市房管局过错程度及其在损害发生中所起作用，法院酌定市规划和自然资源局承担案涉房屋评估价值60%的赔偿责任，其他损失原告可向直接侵权人主张赔偿。目前该案已向省高院上诉，案件尚在审理中。
笔者认为除前文从条文解读角度、案件程序角度、保护权利人角度以及登记机关更高注意义务角度出发阐述的观点（即本案原告不存在任何过错，登记机关应全额赔偿；地产公司的过错不能减轻登记机关责任）及理由论述以外，原告在本行政赔偿诉讼以外，事实上难以通过民事诉讼从其他主体获得赔偿。
一方面，原告无法要求善意受让方刘某承担侵权赔偿责任，因目前占有房屋的是受让方刘某，而刘某已被另案生效判决认定系善意第三人，虽登记机关给刘某颁发产权证的行为被确认违法，但这并不影响刘某合法取得并占有使用案涉房屋。另一方面，原告请求解除与地产公司购房合同的诉求也无法实现。地产公司在办理所有权人为邹某的房屋所有权证过程中并无过错，并且在法律上现在房屋事实上是登记在邹某名下的，合同解除的法律后果是合同双方互负返还义务，即地产公司应向原告返还购房款，原告也应将登记在邹某名下的房屋所有权证转移登记至地产公司名下，这种方式不仅明显属于错上加错，而且事实上也无法操作。
本案历经诉讼已六年有余，经过五次诉讼程序，即将迎来第六次诉讼，仍未尘埃落定，权利人已承担了过于沉重的维权成本。笔者认为，原告无过错时，最适当的处理方式应为登记机关先行赔偿原告全部损失后，再由登记机关向造成登记错误的人追偿。而原告能否从第三人处获得赔偿，是否已穷尽司法途径也不应作为行政赔偿中法院认定登记机关承担责任时考虑的因素。
正所谓“有恒产者有恒心”，不动产物权公示公信是立法确定的基本原则，是购房人对自有资产权属信赖的**保障，登记机关理应用更加谨慎的态度去处理关乎民生大计的房产登记问题。“一房两证”的出现已是对法律原则的严重违背，此时登记机关如还无需承担全部责任，那法律如何体现对私人合法财产的保护？行政赔偿诉讼不仅仅是对行政违法行为进行确认，对行政机关具体行政行为进行监督，更是权利人进行救济的最为关键的渠道。如司法机关将案外人过错引入对行政机关的评价机制，不仅不利于行政机关纠错、反思和改进，更不利于对权利人权益的保护。