君合论坛 | 浅谈在建设工程施工合同纠纷中的竣工结算默示条款
【摘要】建设工程施工合同纠纷，特别是涉及工程量变更、工程涉及材料/设备变更的，往往该类纠纷的争议焦点在于工程款结算，而法院审理工程结算纠纷的主要依据，系双方当事人签订的工程施工合同的约定与履行情况。故，“竣工结算默示条款”在建设工程施工合同纠纷中担负着关键性角色。
通常，工程竣工验收合格后，先由承包方提交竣工结算文件，发包方应对承包方提交的竣工结算文件进行审核，有异议的应及时提出，无异议的则根据确认的竣工结算报告向承包方支付结算款。
【关键词】建设工程施工合同；竣工结算文件；约定；视为认可
近期，作为发包人的代理人，笔者代理了一起建设工程施工合同纠纷案件，双方就工程款结算问题产生了较大争议，承包人通过其提交的竣工结算文件，向发包人主张了400余万的工程款，发包人虽不予认可承包人主张的工程款金额，但未对此提出明确异议，即发包人就收到的竣工结算文件存在明显的“逾期不予回复”的违约行为。但因建设施工合同竣工结算条款中没有明确关于“逾期不予答复，视为认可”的默示性约定，笔者成功将该案引入了鉴定程序，并通过笔者在该案鉴定环节所做的工作，最终成功为发包人减少了近300万元的损失。笔者认为，虽然“逾期答复视为认可规则”条款看似无足轻重，但在诉讼及非诉业务中，极大可能发挥至关重要的作用，能够为当事人争取更大的合法利益。现就相关问题浅谈如下：
一、建设工程施工合同纠纷中关于竣工结算默示条款的相关法律规定及简单解读
（一）相关法律规定：
1.《**人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十一条（笔者注：原《**人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条）：当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。
2.《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第18条：承包人要求按照竣工结算文件结算工程价款如何处理？当事人在建设工程施工合同专用条款或另行签订的协议中明确约定发包人应在收到承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，且逾期未答复则视为认可竣工结算文件的，承包人依据《建工司法解释》第二十条的规定请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。没有明确约定逾期未答复则视为认可竣工结算文件的，承包人请求按照竣工结算文件确定工程价款的，不予支持。
当事人在建设工程施工合同专用条款中未明确约定发包人应在收到承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，也未另行签订协议约定，承包人仅以原建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条的规定，或者《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款约定为依据，诉请依照《建工司法解释》第二十条的规定按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持。
当事人在建设工程施工合同专用条款或另行签订的协议中明确约定发包人应在承包人提交竣工结算文件后未答复则视为认可竣工结算文件，但未约定答复期限，经承包人催告后，发包人仍不予答复的，人民法院可根据实际情况确定合理的答复期限，但答复期限不应超过60日。
3.《**人民法院民事审判庭关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》（文号：〔2005〕民一他字第23号）：你院渝高法[2005]154号《关于如何理解和适用**人民法院＜关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释＞第二十条的请示》收悉。经研究，答复如下：同意你院审委会的第二种意见，即：适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据（笔者注：即该情形下根据该复函的精神，法院会将承包人提交的竣工结算文件作为工程款结算的依据）。建设部制定的建设工程施工合同格式文本（笔者注：GF-1999-0201）中的通用条款第33条第3款的规定（笔者注：原文为：“33.3发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任”），不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。
（二）根据上述法律规定，在建设工程施工合同纠纷中，在发包人、承包人双方对工程款结算存在争议的情况下：
1.若双方在结算条款处未明确约定“在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”的：即使承包人按时向发包人交付了完整的结算文件，但在承包人不予认可且逾期不予答复的情况下，法院不会直接以承包人提交的结算文件为准，对工程款金额进行确认，可能导致案件进入鉴定程序，以鉴定机构的鉴定意见为准，对工程款金额进行确认，该情形可能有利于发包人，而造成承包人的被动局面，导致收款周期拉长，甚至导致最终确定的工程款金额远低于承包人预期（如鉴定中，承包人无法提供争议工程量的相关签证文书、涉及工程材料/设备价款与约定不同等，导致相关工程量对应价款不予计入工程款）。
可参见以下案例：
- 四川省巴中市中级人民法院（2018）川19民初34号民事判决
法院认为：以承包人提交的竣工结算文件作为结算价款的前提必须同时满足四个要件：当事人在合同中有明确约定；约定了合理的审核期限；发包人在约定期限内不予答复；明确约定超过审核期限的法律后果，即视为认可承包人竣工结算文件。根据双方当事人签订的《建设工程施工合同》第17.5.2条“发包人在收到承包人提交的竣工结算报告及结算资料后30日内核实，给予确认或提出修改意见。发包人确认竣工结算报告并经审计后向承包人支付工程竣工结算价款”的约定，双方当事人并未在合同中明确约定逾期答复则视为认可竣工结算文件，且被告与十五建筑公司也并未签订相关补充协议约定承包人提交竣工资料后逾期未答复则视为认可竣工结算文件。同时在2017年8月29日原告将结算资料及清单交给被告时，被告已明确签署意见，表示原告所提交的部分资料未提供原件不符合合同约定，提出异议。因此，被告签收结算资料及清单的行为不能视为被告对原告所提交的资料的认可，本案不能适用《**人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定，原告所举出的《工程竣工结算书》不能作为结算依据，故本院对原告十五建筑公司举出的竣工结算造价102438885元及损失19424718元的证据不予采信。
- 眉山市彭山区人民法院（2019）川1403民初997号民事判决
法院认为：双方无书面合同约定天浩公司应在收到原告提交的工程结算单后一定期限内予以答复，也未约定不答复的法律后果，且未另行签订协议约定，故参照《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第18条“承包人要求按照竣工结算文件结算工程价款如何处理？当事人在建设工程施工合同专用条款中未明确约定发包人应在收到承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，也未另行签订协议约定，承包人仅以原建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条的规定，或者《建设工程施工合同（示范文件）》通用条款约定为依据，诉请依照《建工司法解释》第二十条的规定按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持”之规定，原告主张工程结算单上的价款196222.34元，本院依法不予支持。同时，原告除工程结算单外，并未提交证据证明实际施工面积、施工厚度等，也未申请进行工程造价鉴定，故原告的主张也因证据不足，不予支持。原告可在收集证据或进行工程造价鉴定后另行主张权利。
- 四川省高级人民法院（2020）川民申3329号再审审查与审判监督民事裁定书
法院认为：双方签订的《施工合同书》中也没有约定“一方对另一方报送的竣工结算文件在一定期限内不答复便视为认可”的内容，故该《结算审计报告》不能作为工程结算的依据。
- 四川省成都市中级人民法院（2019）川01民终3555号民事判决书
法院认为：本案中，双方当事人并未在合同中约定，也未另行签订补充协议约定，逾期答复则视为认可竣工结算文件。因此，安盈公司（笔者注：承包人）仅根据建设部相关规定主张按竣工结算文件确定工程造价的理由不能成立。一审法院依法委托司法鉴定机构对案涉工程造价进行鉴定并据此确定工程款正确，本院予以确认。
若双方在建设工程施工合同中明确约定了“在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”的：若承包人及时交付了完整的结算文件，则法院将根据相关法律规定，不经鉴定而直接依据承包人提交的竣工结算文件，确定工程款金额，该情形大多有利于承包人。
可参见以下案例：
- **人民法院（2017）**法民申1931号再审审查与审判监督民事裁定
法院认为：虽然双方当事人在施工合同中约定了工程价款，但同时也明确约定了增加合同外工程量之后价款如何调整和如何结算的内容。施工合同第37.5条约定：发包人收到承包人建设项目竣工结算报告及结算资料后30天内，审查完成。第37.6条约定：发包人收到竣工结算报告及结算资料后，在规定期限内对结算报告及结算资料没有提出意见则视同认可。在陕西建安公司（笔者注：承包人）完成施工任务并于2014年4月23日向神州水务公司（笔者注：发包人）提交了户县第二污水处理厂(东厂)**标段工程结算报告和结算资料，神州水务公司收到结算报告及结算资料后，在双方约定的3O日内没有提出意见。神州水务公司在再审申请中提出的其在收到上述资料后提出了异议的主张，没有证据证明，本院不予支持。虽然此后双方又签订了补充协议，其中也确实约定了通过审计确定工程价款的内容，但补充协议中还明确约定委托审计是神州水务公司的义务，而且有时间限制，即最终审计金额确定的时间为2015年4月3O日。但在此期间内，神州水务公司既没有按照补充协议的约定委托第三方进行审计，也未给予陕西建安公司答复，系神州水务公司以自己的行为表明其不履行补充协议。在此基础上，原判决根据当事人在施工合同中的明确约定并依照《**人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持”的规定，不支持神州水务公司对工程价款进行审计的请求，确认本案工程款应按照陕西建安公司竣工结算文件作为结算依据，判令神州水务公司给付陕西建安公司工程款14573513.33元及相应利息，不存在适用法律错误的问题。
- 成都高新技术产业开发区人民法院（2018）川0191民初4431号民事判决书
法院认为：电子四公司（笔者注：承包人）与金阁莱公司（笔者注：发包人）签订的《成都百裕金阁莱药业有限公司银杏内酯注射剂项目一期机电和净化安装工程施工合同》系双方的真实意思的表达，且不违反法律规定，合法有效。本案中，电子第四公司与金阁莱公司就案涉合同于2016年9月27日进行了竣工验收，2017年4月17日电子第四公司将竣工结算报价资料和结算报价数据送给金阁莱公司，并由其指定的人员进行了签收，同月20日电子第四公司又提交了项目结算事宜的通知，根据双方签订的合同中的专用条款第19.3.4条：“发包人书面确认收讫承包人提交的完整工程竣工结算资料后60天内办理结算，否则，发包人应按承包人的工程结算报告中的工程决算总价向承包人支付各项工程款。……”之约定，在电子第四公司交纳了工程结算报告及相关资料后，金阁莱公司未在约定的60天期限内（即在2017年6月16日前）进行回复，也没有对电子第四公司提出的结算金额提出异议，据此，本院对电子第四公司提交的工程结算资料及结算报价的事实予以采信。……，金阁莱公司虽然对电子第四公司提出的结算金额不认可，但对合同规定的规定单价计算标准并无异议，故对金阁莱公司的要求对案涉工程进行鉴定的主张，本院不予支持。
二、浅谈关于竣工结算默示条款的实践运用
简单的约定，在诉讼中可能对于不同的主体，产生完全不同的效果，甚至由于争议标的额的大小、案情的不同，最终导向超出预期的结果。现笔者分别就发包人、承包人的利益，浅谈对竣工结算默示条款相关内容的实践运用如下：
（一）基于发包人利益：
1.关于建设工程施工合同中的竣工结算默示条款相关内容约定：1）明确约定承包人应向发包人提交竣工结算文件，以及提交竣工结算文件的具体期限。2）明确约定对完整竣工结算文件的要求，以及提交竣工结算文件不符合约定及法律规定的违约责任。3）基于合同强势方的身份，在合同中规避关于“对竣工结算文件逾期不予答复，视为认可”的约定。4）对于诸如“若发包人逾期不予答复的，则按照住房和城乡建设部令第16号《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》的规定执行”或“若发包人逾期不予答复，则按财政部、建设部[财建（2004）369号]《建设工程价款结算暂行办法》的规定执行”的变通约定，注意加强留意，并对内容进行调整。5）对工程量变更、工程涉及材料/设备变更等方面进行约定，如工程量变更、工程涉及材料/设备变更需进行签字并经发包人书面认可，否则相关增加费用由承包人承担等。
2.需注意：虽然《**人民法院民事审判庭关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》中，明确了“建设部制定的建设工程施工合同格式文本（笔者注：GF-1999-0201）中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据”，但在GF-2013-0201、GF-2017-0201建设工程施工合同示范文本通用条款的14条中，均含有关于“逾期不予答复，视为认可”的约定。故，若使用建设工程施工合同示范文本的，作为发包人需考虑对相关条款进行调整。
注：若使用建设工程施工合同示范文本，虽然存在观点认为在通用条款处对“逾期不予答复，视为认可”的相关内容约定，不能视为双方对逾期答复竣工结算文件的后果达成了一致意见（如**人民法院（2019）**法民再110号再审民事判决、**人民法院（2021）**法民终706号二审民事判决、**人民法院（2021）**法民申2760号再审审查与审判监督民事裁定，以及四川省德阳市中级人民法院（2021）川06民终278号民事判决），但基于谨慎保护发包人合法利益的态度，仍应对通用条款相关约定进行调整，且在专用条款处，做出对发包人有利的约定，并明确优先适用专用条款。
梳理**人民法院的相关司法解释和裁判文书，笔者理解并认为，如建设工程施工合同示范文本通用条款含有关于“逾期不予答复，视为认可”的约定，而专用条款也有相同约定，毫无疑问，该条款应该适用，承包人按约提交竣工结算文件给发包人后，发包人未在约定期限内审核确认或者提出异议，承包人主张按照其提交的竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持；如建设工程施工合同示范文本通用条款含有关于“逾期不予答复，视为认可”的约定，而专用条款也对结算事宜有约定，但是，没有约定“逾期不予答复，视为认可”的，应以专用条款未约定“逾期不予答复，视为认可”为依据，承包人按约提交竣工结算文件给发包人后，发包人未在约定期限内审核确认或者提出异议，承包人主张按照其提交的竣工结算文件结算工程价款的，人民法院不予支持；如建设工程施工合同示范文本通用条款含有关于“逾期不予答复，视为认可”的约定，而专用条款未对结算事宜进行约定的，应该认定专用条款未改变通用条款的相关约定，应以通用条款约定的“逾期不予答复，视为认可”为依据，承包人按约提交竣工结算文件给发包人后，发包人未在约定期限内审核确认或者提出异议，承包人主张按照其提交的竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。
3.即使建设工程施工合同中没有关于“对竣工结算文件逾期不予答复，视为认可”的约定，但以下情形，法院仍可能认为应视为发包人认可竣工结算文件的（公众号法眼观筑 2021-08-07《【裁判观点】发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，承包人提交的竣工结算文件是否一定能作为工程款结算的依据？》）（笔者注：个案参考）：
（1）结算书以约定的计价方式及双方确认的文件为依据制作：法院认为，发承包双方在合同中虽未约定发包人收到竣工结算文件后，在约定期间内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的内容，但综合考虑承包人提交的结算书系以施工合同、产值清单核对表及双方确认的《工程现场签证表》为基本依据制作，且该结算书依据的产值清单均已由双方现场负责人确认，包括了工程量及单价两部分内容，对双方应当具有约束力，因此，以该结算书认定案涉工程价款并无不当。还有法院认为，承包人向发包人上报了结算文件，提交的结算文件中计算造价的方式与合同约定的计价方式一致，且结算文件所附签证单等材料均有双方当事人的签字或盖章，因此，应当按照承包人提交的结算文件所载明的工程价款作为工程造价。【参考案例：**人民法院（2017）**法民申1321号】
（2）发包人实际占有建筑物，且未提出异议，应视为认可竣工结算文件：法院认为，发承包双方未约定在审核期限内未答复则视为认可竣工结算文件，但发承包双方已经就工程价款结算方式进行专门约定，参照执行通用条款第32、33项规定执行（通用条款第33.2项规定：“发包人收到承包人递交的竣工结算报告及完整的结算资料后，应按上述期限进行核实，给予确认或者提出修改意见，如发包人在上述期限内对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可。……”），在发包人收到承包人出具的竣工验收报告、结算报告等材料，同时实际占有了建筑物，并未对承包人提交的报告提出意见，且在实际占有建筑物时也未对建筑物的质量、工期、工程价款等提出书面意见，应视为该工程已经竣工验收，发包人对承包人提交的结算报告、结算的工程价款予以认可。【参考案例：**人民法院（2019）**法民申821号】
（3）参照适用部门规章的规定认定应视为发包人认可竣工结算文件：法院认为，虽然不能直接适用司法解释一第20条的规定。但在法律、司法解释未有规定的情况下，参照适用住房和城乡建设部颁布的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十八条之规定，并无不妥，且与《**人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第六条之规定并不冲突，因此应当认定发包人认可竣工结算文件。【参考案例：**人民法院（2016）**法民申3690号】
（4）通过合同其他约定推导发包人逾期不予答复视为认可竣工结算文件：法院认为，涉案工程为包干工程，虽然双方签订的合同并未约定“如果发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件”，但在合同中有确定变更价款的约定，如约定“承包人在工程变更确定后14天内，提出变更工程价款的报告，经工程师确认后调整合同价款”，“承包人在双方确定变更后14天内不向工程师提出变更工程价款报告时，视为该项变更不涉及合同价款的变更”，“工程师应在收到变更工程价款报告之日起14天内予以确认，工程师无正当理由不确认时，自变更工程价款报告送达起14天后视为变更工程价款报告已确认”，可见，工程价款是可随工程量的增加、变更而变更的，但双方要经过确认程序。工程师也对工程包干价以外的工程变更所增加变更的工程量价款均进行了确认。故工程验收合格后，承包人将结算书移交给发包人，该结算书应当作为定案依据。【参考案例：云南省高级人民法院（2015）云高民一终字第77号】
4.基于本条上述第3款的论述，无论建设工程施工合同中是否存在关于“对竣工结算文件逾期不予答复，视为认可”的约定，发包人均应谨慎做好以下工作：1）承包人未按约提交完整竣工结算文件或发包人对提交竣工结算文件存在异议的，发包人应及时进行书面催告或提出书面异议，在提出书面异议时，应提出明确具体的异议意见。2）注意保留相关证据材料，如进行催告或提出异议书面材料、发送相关材料凭证（如邮寄凭证、邮箱记录等）等。3）不轻易对签证、结算单等文件进行签字、盖章（注意加强人员管理，规避员工、授权代表个人擅自签字的情况）。4）对于任何涉及工程量变更、工程涉及材料/设备变更的条款，注意进行审查。
（二）对于承包人：
1.在建设工程施工合同中，关于竣工结算默示条款相关内容应明确约定：1）发包人对竣工结算文件的审核异议期（参考《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第18条的规定，异议期为28天，参考《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第18条的规定，异议期最长不超过60天）。2）发包人支付结算款的时间。3）发包人未按约支付工程价款的违约责任，包括违约金以及逾期利息。4）对需提交的竣工结算文件进行具体要求的条款，需审查该条款的要求是否合理、可行，承包人是否能满足该要求。5）尽可能简化支付工程款条件，缩短支付工程款周期。6）明确约定“若发包人对承包人提交的竣工结算文件逾期未答复，视为认可”（条款中应明确“竣工结算文件”字样，否则法院可能以并未明确为竣工结算文件为由，不予适用“逾期答复视为认可规则”，如四川省成都市中级人民法院（2019）川01民终6508号民事判决）；若条件允许，建议明确约定，在发包人对竣工结算文件不予认可的情况下，发包人应提出明确、具体的异议意见，否则视为发包人对竣工结算文件进行答复，且视为认可。
2.承包人应做好以下工作：（1）按约及时提交完整的竣工结算文件，并保留相关证据。（2）若发包人逾期对竣工结算文件进行答复，承包人应积极进行催款，并保留相关证据。（3）避免在约定的审核异议期限届满前提前催款，以防发包人进行答复或提出异议，从而丧失之后强制认定结算的可能。（4）做好相关签证签字、盖章工作，积极促成发包人对结算单或其他结算文件的签订工作，并注意保留相关证据。（5）必要时，对相关工作（如竣工结算文件的提交）进行公证。（6）编制竣工结算文件时，应保证竣工结算文件与相关书面支撑材料（如发包人签字或盖章确定的签证、建设工程施工合同约定）一致。
3.需注意：虽然在GF-2013-0201、GF-2017-0201建设工程施工合同示范文本的14条中，均含有关于“逾期不予答复，视为认可”的约定，但存在观点认为通用条款中对于相关内容进行约定，不能视为双方对逾期答复竣工结算文件的后果达成了一致意见（如**人民法院（2019）**法民再110号再审民事判决、**人民法院（2021）**法民终706号二审民事判决、**人民法院（2021）**法民申2760号再审审查与审判监督民事裁定，以及四川省德阳市中级人民法院（2021）川06民终278号民事判决），故，若使用建设工程施工合同示范文本，建议承包人在条件允许的情况下，在专用条款处仍应对逾期答复竣工结算文件的后果（视为认可）进行明确约定。
三、总结及评价
见微知著，睹始知终。在建设工程施工合同纠纷中，往往细节决定成败，故对于单一法律问题的研究，显得尤为关键，正如本文所提到的，基于立场的不同，仅对于竣工结算默示条款的灵活运用，便可能产生完全不同的效果。笔者认为，作为律师在为当事人提供法律服务时，不仅需要整体把控，更需要通过对细小而关键的法律点进行尽可能精准地把握及运用，才能取得满意的效果，从而达到维护当事人合法利益的目的。对于建设工程施工合同纠纷相关问题的研究没有止境，如工程竣工验收问题与本文所提问题存在类似情况，基于承包方立场，结合阻碍条件成就，视为条件已成的相关法律规定，或可取得较好的效果，本文抛砖引玉，因篇幅有限，在此不再赘述。
作者简介：熊永林，四川君合律师事务所高级合伙人，本所房地产法律事务部部长，成都市律师协会知识产权专业委员会委员，成都住宅与房地产业协会常务理事。专业领域：知识产权与竞争纠纷、建设工程施工合同纠纷领域诉讼、非诉讼，刑事诉讼、法律顾问。
张逸迁，四川君合律师事务所执业律师。专业领域：知识产权纠纷、建设工程合同纠纷、买卖合同纠纷、劳动争议纠纷、公司民商事纠纷等领域诉讼及非诉讼事务。
责任编辑：郑筱珺