君合论坛 | 浅议劳务管理规范化中的农民工工资发放问题 ----以总承包人为管理视角
作者：郑筱珺
【摘要】《保障农民工工资支付条例》已于2020年5月1日起施行。不同于以往政策性文件，该条例为行政法规，效力仅次于宪法和法律，通过行政强制力，开启了保障农民工工资支付的新阶段。在国家采取行政立法手段干预后，工程进度款的欠付压力层层往下传递，其中作为工程项目总承包人的建筑企业更是被两头挤压，承担了过重的责任，导致了总承包人被迫超付、代偿农民工工资的情况时有发生，但总承包人在进行追偿时往往对方早已处于无力支付的状态，总承包人自身维权非常艰难。总承包人应该以对劳务管理过程的关键点形成闭环，而不是发现问题后“一事一议”。
【关键词】农民工工资；总承包人；劳务分包；超付；代偿
一、立法规定
（一）法条规定突破合同相对性
《保障农民工工资支付条例》第四章“工程建设领域的特别规定”第三十条规定：分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。第三十六条规定：建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。
（二）确立了农民工工资支付专户制度
《保障农民工工资支付条例》第三十二、三十三条规定了总包单位存储保证金制度。人力资源和社会保障部等十部门联合制定的《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》（人社部发〔2021〕53号）是《保障农民工工资支付条例》的重要延伸，对上述条例中关于专用账户的规定作出了进一步细化。要求总包单位应当于工程施工合同签订之日起30日内，在工程建设项目所在地银行开立专项用于支付农民工工资的专用存款账户。建设单位与总包单位订立书面工程施工合同时，应当约定建设单位拨付人工费用的周期和拨付日期以及人工费用的数额或者占工程款的比例等。且该人工费用的数额或占比应当满足农民工工资按时足额支付的要求。建设单位应当按工程施工合同约定的数额或者比例等，按时将人工费用拨付到总包单位专用账户。人工费用拨付周期不得超过1个月。因用工量增加等原因导致专用账户余额不足以按时足额支付农民工工资时，总包单位提出需增加的人工费用数额，由建设单位核准后及时追加拨付。
2022年3月30日，四川省农民工工作领导小组办公室发布了《四川省在建工程项目落实保障农民工工资支付制度指引》，对《保障农民工工资支付条例》《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》《工程建设领域农民工工资保证金规定》作出了细化规定，分为工程款支付保障制度、实名制管理制度、农民工工资专用账户制度、农民工工资保证金制度、施工总包单位代发农民工工资制度、配备劳资专管员制度、维权信息公示制度、信息化平台监管制度等八个方面。
二、建设单位根据总承包人（施工单位）每月的产值支付进度款和保障按时足额支付农民工工资的目标存在一定的矛盾。
建设市场的基本逻辑是建设单位以施工单位施工的形象进度核定产值为基础拨付工程款，本质上属于市场经济行为，受市场经济各因素影响。影响产值核定的因素多样，并不是建筑工人付出了劳动，施工单位就能产生对应产值，同时还有施工单位调配资源的能力、管理水平以及外部的天灾人祸因素等。但为了保证农民工工资的及时足额支付，国家立法采取用行政法干预的手段，通过上述法规、部门规章的强制要求来达到建设单位及时拨付人工费到施工单位专用账户以保障农民工及时足额领取到工资。在建筑市场低迷的大背景下，建设方的资金也较为困难，在保障及时拨付人工费后必然导致建设方拨付的工程进度款中减少、延后了对建筑材料、施工机械的购买和租赁等费用。由此工程进度款的欠付压力层层往下传递，其中作为总承包人的施工单位更是被两头挤压，承担了过重的责任，一方面会因建设单位欠付工程款而欠付材料供应商的工程款，另一方面还因劳务分包单位未及时向农民工发放工资而被迫超付、代偿农民工工资，但在总承包人依法追偿时，劳务分包单位往往已经处于无支付能力的情形，总承包人维权的道路却异常艰难。
三、总承包人（施工单位）出现被迫超付、代偿农民工工资的原因
（一）名为劳务分包，实为违法分包、转包
正因为违法分包、转包屡禁不止，《保障农民工工资支付条例》第三十条、第三十六条才以突破合同相对性原则来规定总承包人要直接承担支付责任。但建筑行业在一定时期内仍然将普遍存在施工总承包人将工程进行违法分包和转包的情形，形成分包人、转包人、实际施工人--班组长--农民工这样的结构形式，总承包人将农民工工资及时足额支付后，分包人、转包人、实际施工人会通知掌握农民工实名制工资卡的班组长将农民工工资转出挪作他用。
分包人、转包人、实际施工人在支付人、材、机各项工程款上不会首先选择及时足额支付人工费，反而因农民工会以向班组长借支生活费、借支的生活费将在支付工资时扣除而“获取”了时间差。在这样的情形下，分包人、转包人、实际施工人利用该支付时间差将本应用于发放农民工工资的款项挪作他用，一旦发生了回款不及时的事件，必然就造成总承包单位已经按约及时足额支付农民工工资，但农民工却无法及时足额拿到工资的情况。
（二）因“维稳”压力或农民工群体与班组长、分包人、转包人、实际施工人恶意串通，导致总承包人超付或代偿农民工工资。
当矛盾积累到一定程度的时候，尤其在农历春节前后，容易爆发农民工代表、班组长以劳务分包人、实际施工人等未向其足额支付人工费且已经跑路，到行政部门投诉举报、到总承包单位围堵闹事等讨薪事件，其中既有农民工工资确实未得到及时足额支付的情况，也有举报者恶意串通、通过混淆人工费以外的其他工程款，虚增夸大人工费欠付金额，试图以行政机关向总承包人施压的方法，让总承包人超付或者先行代偿，总承包人深受其苦。
四、经验总结与管理建议
（一）抓关键节点，管理闭环。
如前所述，总承包人要改变认为自身已经依法依规，按照合同约定及时足额支付了农民工工资但未进行进一步管理的普遍认知，要通过对关键阶段的管理，从证据上形成闭环。
在分包人、转包人、实际施工人--班组长--农民工的模式下，最初的“人工费结算”发生在各班组长与分包人、转包人、实际施工人之间。因此，总承包人应该严格按照法律法规规定、公司制度、项目管理制度，定时定期与劳务分包人核对账目、检查和监督劳务分包人的履行情况，尤其要注意劳务分包人与其下属的各班组长之间的支付、对账情况，定期抽查班组长下属的某个工种的工人代表工资领取情况。加之农民工群体一般沾亲带故、经常互相签字代为领取工资，农民工领取工资的花名册、考勤记录、微信工作群聊天记录、各种电子支付记录等原始资料在今后可能发生的纠纷中将作为直接证据判断农民工本人是否领取了工资，如果未能及时足额领取工资，责任在哪一方，因此总承包人要检查分包人、实际施工人提交的会议纪要、工作简报、工作汇报内容是否真实，附件（上述提及的农民工领取工资的花名册、考勤记录、微信工作群聊天记录、各种电子支付记录等）是否完整，在形式上，记录的文字内容应附水印照片，主要参会人员签字要齐全。
另对于农民工的流动性强也要做好管理工作，杜绝人离开后，工资卡仍然在领工资、新来的人却没有办理工资卡甚至没有签订劳动合同的情况出现。很多行业的乱象，都是通过各种事故才能揭示其冰山一角，常见的案例如新来却没有签订劳动合同的工人受伤，或将通过劳动仲裁或者向法院起诉总承包人认定劳动关系，并进一步主张工伤待遇索赔。查清的事实为仍然在用已经离开的人的工资卡领工资，新来的没签订劳动合同的人只要稳定工作一段时间并接受了班组长的管理，总承包人很难不承担责任。
（二）对于行政机关的处罚要积极、正面应对、据理力争。
在农历春节前等一些比较特殊的时期，行政机关接到拖欠农民工工资的举报和投诉后，基于社会稳定等层面考虑，往往会督促总承包人先行清偿或代付农民工工资等方式解决问题。究其原因，是行政机关对建设工程行业的工程款构成不了解，非常容易错误地引用支付农民工工资不需要建设方和施工方结算为前提的规定。总承包人要勇敢地面对行政机关的错误处罚和决定，及时申请行政复议，必要时提起行政诉讼，并注意收集可能存在的农民工群体与实际施工人（包工头、班组长）恶意串通的证据，如班组长及工人代表在总承包人的定期抽查中、工地会议中有规律地签字认可工资得到了及时发放，但突然在某个时间节点完全改变说法等。
（三）对属于劳务关系的纠纷，让其回归劳务关系管理
典型的如建设工程装饰装修分包领域的用人模式为对工人工资日结月发，用人单位不具有管理权，双方关系松散，工人对用人单位没有劳动关系中要求的隶属性。在证据上，工人工资发放记录及考勤表可以较为清晰看出工人未必按照工地要求的时间上班，在工地上班的时间内，工人可能请假离开几天，后又回来上班，用人单位也不置可否，双方缺乏建立稳定劳动关系的合意。对于该类劳务管理关系，总承包人在管理上要让其回归劳务关系，不让其总处于模糊范围内，如分包人因其自身管理不善，在工人发生工伤事件后以建立事实劳动关系为由要求工伤待遇赔付，日常管理问题才浮出水面。
责任编辑：褚立宁